论农业政策的演进逻辑——兼论中国农业转型的关键问题与潜在风险.pdfVIP

2022.2 论农业政策的演进逻辑 ——兼论中国农业转型的关键问题与潜在风险 全世文 摘要：本文从国家利益和国家战略出发构建了一个三层分析框架，用来阐释后发国家农业发展和 政策演进的一般规律。农业对国家利益的核心贡献包括三类：为工业提供原始积累、粮食安全、经济 发展和社会稳定。三类贡献发生阶段性变化的规律构成了农业政策演进的内在逻辑。中国农业政策演 进历程的特殊性在于，粮食安全贡献的重要性并未随着工业化的推进而下降，在工农关系进入转折期 以后甚至还存在上升趋势。由此，中国在进入以工补农阶段将近20年后的今天同时面临着 “农业不 强”和 “农民不富”的双重难题。当前中国农业转型的方向是在保证粮食安全和农村社会稳定的前提 下实现组织形式由小农经营向适度规模经营转变。转型过程中的关键问题是粮食安全的战略定位和适 度规模经营的实现方式。转型面临的潜在风险是资本快速向农业生产环节渗透导致小农户的分化加剧。 关键词：演进逻辑 农业政策 国家利益 粮食安全 中图分类号：F320 F303 文献标识码：A 一、引言 自从工业革命以来，技术革新带来的生产力发展深刻地改变了传统农业的生产方式和组织形式。 从全球经济发展的历程来看，通过工业化实现现代化成为大国经济增长和社会繁荣的主流发展范式。 工业部门的兴起和传统农业的衰落使得农业政策的着眼点再也不能局限在农业部门内部，而是必须着 眼于国家发展战略的大局。在工业化的不同阶段，国家发展战略面临的核心问题有所不同，相应地， 农业发展的关键问题和农业政策的重点目标也有所不同。新中国成立以来，为了适应工业化发展的需 要，中国农业政策也经历了多次制度性的变革或调整。政策演进的逻辑依赖于特定时空情境的变化规 律。所谓 “知史以明鉴，查古以至今”，总结中国农业政策演变的内在逻辑是分析农业现实问题的出 发点，也是构建中国特色农业经济理论的基础。 国内学者关于中国农业问题或农业政策的演变过程不乏归纳、梳理和思考 （例如程国强，2012； 温思美等，2018；魏后凯等，2020）。其中，仅少数研究提出了学理性的框架用来解读政策演变的内 在逻辑。根据理论体系的差异，这些研究总体上可以分为以下两类。一类研究建立在制度经济学或制 度变迁理论的基础上 （例如周其仁，2004；蔡昉，2008a；彭小辉和史清华，2016；高帆，2018）。这 -1- 论农业政策的演进逻辑 类研究从制度改革的成本收益变化、利益主体的动力机制或激励机制、农村土地的产权关系基础等不 同视角来解释从新中国成立初期通过计划经济体制剥夺农业到改革开放以后进行市场化转轨的制度变 迁过程。其研究范式表现为本土化的经验性回溯，运用不同视角的制度变迁理论来回溯和解释中国农 业农村改革的经验历程。这类研究的相对劣势在于未能有效地将中国经验置于发展中国家农业问题变 迁的一般性框架中，疏于对制度变迁规律性和中国经验特殊性的总结。基于西式语境的制度变迁理论 本质上只是承担了包容中国历史经验的载体功能，而无法真正地基于时空情境的差异来判断理论的适 用性以及中国改革历程的合理性与正当性。另一类研究则建立在发展经济学理论的基础之上 （例如蔡 昉，2008b；约翰·奈特等，2011；蔡昉，2013）。发展经济学聚焦于当代发展中国家从传统社会向现 代社会演进过程中如何构建现代市场经济结构和制度框架 （程漱兰，1999）。从探索经济发展一般规 律的目标出发，发展经济学理论一开始就诞生于国际经验的观察和比较之中。但是，经典的发展经济 学理论将农业和农村存在的特定问题作为发展过程中的局部问题进行观察，缺乏对农业问题演变规律 的系统性总结。相应地，采用发展经济学理论对中国农业农村问题的讨论也都是聚焦于局部问题 （例 如劳动力问题、土地问题、贫困问题），而很难做到对农业制度变迁历程的分析。 在发展经济学领域，速水佑次郎和神门善久 （2003）对世界农业经济问题做出了深刻的梳理，提 出了“三种农业问题”学说。该学说