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农业税取消后我国乡镇政府职能的转变 市政改革是科学家们研究的热点问题。在学者们的研究中, 既有主张加强乡镇权力的观点, 也有主张变乡镇政府为派出机构或实行乡镇自治的观点。尽管学者们的观点不尽相同, 但有一点是没有分歧的, 即长期以来乡镇政府承担了很多与政府职能不相称的如招商引资等工作职能, 而其应该做的许多工作如为农民提供公共服务等却没有做好, 因而, 乡镇政府应该转变职能。这一点不仅是学者们的共识, 在实际工作中, 乡镇政府自身也把职能转变作为改革的重要目标之一。但是, 到目前为止, 乡镇职能转变的任务并没有完成。学者一般认为, 乡镇政府转变职能的关键, 是实现乡镇职能由资源汲取型向资源支持型的转变, 如李昌平先生提出:“取消农民负担后, 汲取型体制就没有了合法性和经济基础, 乡镇政府必然转向服务型政府。”当前, 我们国家不但已经取消了农业税, 而且还向农民提供种粮补贴、良种补贴、购买农机具补贴等, 这表明乡镇政府已经不再是国家从农村汲取资源的工具, 而成为了国家财政资金支持农村的工具。但是我们并没有看到随之而来的乡镇职能的真正转变, 很多乡镇政府仍旧忙于招商引资, 无暇为农民提供公共服务, 如在河南省中牟县官渡镇, 农业税不收了, 可也见不到乡镇干部的影子了, 大部分乡镇干部忙于招商引资。那么乡镇政府职能转变的制约因素到底是什么呢?如何才能实现乡镇政府的职能转变呢?笔者拟在基于对山东省部分乡镇调查的基础上, 对此问题加以分析。 2007年以来, 笔者先后在山东省的B市、D市进行了关于乡镇改革问题的调研。B市和D市均为地级市, 从地理位置上来说, 两市均属于山东省的西部落后地区, 其乡镇也多是以农业为主的乡镇。在两市调查时, 笔者发现乡镇领导最关心的就是招商引资工作。在D市L乡, 每个乡干部身上都有招商引资任务, 依职务大小不同, 每个人的任务从几百万到几十万不等。为了促进干部积极招商引资, 该乡工作人员每月工资的20%都被扣发, 扣发的这部分工资要等到年底视个人任务完成情况决定是否发放以及发放多少。乡镇政府的这些工作显然是与“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的政府职能定位相悖的。那么具体是哪些因素在制约着乡镇政府的职能转变呢? 一、 绩效评估和自我生存：双重压力对市政职能转型的限制 (一) 乡镇基础工作考核指标 2007年7月初, 笔者到了B市W县的S镇。在该镇调查的几天里, 笔者听到镇政府工作人员谈论最多的是该镇2007年上半年在全市乡镇“双十”考核中的成绩与排名。笔者到该镇时, B市上半年乡镇“双十”考核刚刚结束, S镇在全市的综合考核名次为55名, 在全市所有县 (区) 的80多个乡镇中处于中下游。 B市对乡镇政府的“双十”考核是指基层组织建设十项考核和社会基础工作十项考核。基层组织建设十项考核指标主要包括党员基本素质、乡镇党委建设、村级班子建设、党员发展和管理、“民主议政日”活动、村级集体经济发展及村级组织运转、农村党员干部现代远程教育、“两新”组织建设工作、基层党建制度建设、基础党建工作创新等十项指标。 基础工作十项考核指标主要包括地区生产总值、招商引资、民营经济、财政收入、安全生产、社会稳定、计划生育、环境保护、小城镇建设、社会发展等十项指标。在这十项基础工作考核指标中, 列在前几项的是地区生产总值、招商引资、民营经济、财政收入等与经济发展有关的指标。在这几项指标中, 招商引资工作最为关键, 因为民营经济在短期内往往难有大的发展, 因而招商引资情况直接影响着地区生产总值和财政收入, 所以, 招商引资工作就被放到非常重要的位置。相比之下, 与农村公共服务相关的社会稳定、计划生育、环境保护等则列在了后面, 而包括农村教科文卫事业、每万人中的医院, 卫生院床位数、农村合作医疗、农民就业教育培训等情况的社会发展则处于十项考核指标的最后一项。 由B市对乡镇政府的“双十”考核可以看出, 在考核指标中, 乡镇经济发展状况的重要性远远大于乡镇政府为农民提供公共服务情况的重要性。乡镇政府在上级的考核压力下, 其工作重心必然围绕考核指标开展。因为上级党委和政府对乡镇工作及乡镇干部的评价就是以此为基础的, 而考核的结果又与对乡镇的奖惩以及乡镇干部的提拔任用密切相关, 在这样的制度设计下, 乡镇政府只能首先保证向上级负责, 而农民的利益则放在其后。由此我们可以看出, 乡镇政府能否做到职能转变, 关键并不在乡镇政府本身, 而在于上级政府, 上级政府对乡镇的考核指标成为了乡镇工作的“指挥棒”。 在这根“指挥棒”的指挥下, 乡镇政府为了完成工作任务和目标, 必然将上级政府对乡镇工作的考核方式和考核内容进一步向下一级延伸。在S镇, 笔者就看到了2007年该镇农村工作考核细则, 考核细则规定, 镇党委、政府对农村党支部、村委会实施目标