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地方数据

立法观察

地方数据立法观察

中央全面深化改革委员会第26次会议指出，数据作为新型生产要素，是数字

化、网络化、智能化的基础，已快速融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理

等各个环节。截至2023年11月15日，共有240余部地方（含省、市、区）立

法（含地方法规、指导性文件、地方政策及征求意见稿）。

在本文中，我们尝试从公共数据、数据交易所、数据确权几个维度对地方立

法进行了总结梳理，希望能呈现各地数据立法情况。但数据相关的各种概念、性

质、内涵和外延及边界，各地还在积极探索明确中，再加上数据领域跨多种学科

和专业，受限于编者们认知的广度和深度，表达上未必准确到位，恳请谅解。

在中央层面的数据相关政策相继出台的大背景下，地方数据立法也如雨后春

笋般涌现，地方数据立法趋势与中央政策的关系图，请见下表。

具体而言，可划分为如下几个阶段。

（一）第一阶段——着重数字治理，希望建立中国数据资源体系，探索新业态

2015年8月，我国发布《促进大数据发展行动纲要》（“2015大数据纲要”），

指明未来五年到十年的总体目标：1、打造精准治理、多方协作的社会治理新模式。

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2、建立运行平稳、安全高效的经济运行新机制。3、构建以人为本、惠及全民的

民生服务新体系。4、开启大众创业、万众创新的创新驱动新格局。5、培育高端

智能、新兴繁荣的产业发展新生态。

据此，各地开始了第一阶段的大数据立法，该阶段的立法内容主要围绕《2015

大数据纲要》展开。贵州、上海于2016年分别出台了《贵州省大数据发展应用促

进条例》、《上海市大数据发展实施意见》，2019年天津、海南的大数据条例分别

生效。2020年，《山西省大数据发展应用促进条例》生效。

吉林省于2021年发布了《吉林省促进大数据发展应用条例》，成为全国第五

个出台大数据地方性法规的省份；从该条例内容上看，其应归类于第一阶段立法。

在该阶段，各地成立的多是“数字集团”，如数字广东、数字海南等，主要是

以信息化建设为主体的地方平台。“国资+科技企业”联合成立公司，已成为部分

省市数字化转型的重要手段之一。例如，数字浙江技术运营有限公司公司则是在

2019年，由阿里巴巴集团、浙江金融控股集团、浙江日报报业集团、浙江广播电

视集团共同出资成立。

（二）第二阶段——数据被认定为生产要素，促经济发展意图明显

随着我国大数据战略布局不断深化，数据战略性地位不断提升。2020年3月，

中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，

正式将“数据”与土地、劳动力、资本、技术并称为五种要素，提出“加快培育数

据要素市场”。同年5月，中央在《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的

意见》中提出进一步加快培育发展数据要素市场。

在此之后，各地主要是以出台数字经济法规条例、探索数据交易制度、建设

数据交易所、大数据中心、数据要素产业园等途径来落实数据要素市场化配置改

革。从中央到地方，从国企到民营企业，都在摸着石头过河。

2021年之后颁布的数据相关立法，标题更多使用“数字经济”“数据条例”

等，可以将此划为第二阶段。例如，《浙江省数字经济促进条例》（2021年3月1

日生效）、《上海市数据条例》（2021年11月25日生效）、《广东省数字经济促进

条例》（2021年9月1日）。

不过在第一阶段未来得及制定大数据条例的几个省份，在最近两年的数据立

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法中，仍然使用了“大数据”这一用语做立法标题，例如广西、陕西、辽宁、福

建、山东等（如下表），但其立法内容属于第二阶段。

（三）第三阶段——开拓数字经济新赛道，探索以数据要素为核心的产品和服务

创新，构建数据要素市场的四梁八柱

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《要素市场化配置综合改革试点总体方案》（2021年12月21日）、《关于

构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（2022年12月，“