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二十世纪后期二十年铁路改革回顾

20世纪末20年是中国铁路实现历史发展，经济体制发生重大变化的美好时期。20世纪，铁路经历了中国经济体制和社会体制改革的两个根本性步骤。铁路作为国民经济基础产业,长期植根于封闭而严密的计划经济体制中,既作为国家宏观调控的手段,又是国家宏观调控的对象,所以改革的难度、推进的力度和社会承受的程度,与其他行业、企业相比有着更为突出的特点。20年改革过程大体可以看作是一次大尝试、两次突破,即80年代尝试全行业对国家实行经济责任大包干;90年代突破计划体制走向市场,探索建立现代企业制度;近两年突破政企合一的体制,实行资产经营责任制,对国铁进行战略性调整与改组。

1从体制推动的角度,改革体制实行大包干,是铁路持续健康发展的基础

80年代初,理论界提出经济体制改革的实质在于改革全民所有制的国家所有制形式,提出企业本位论,要实现国家所有制内部所有权和经营权的分离,使企业成为相对独立的商品生产者和经营者。十二届三中全会把社会主义经济定义为有计划的商品经济,决定把增强企业活力作为城市经济体制改革的中心环节。铁道部为搞活企业,制定了扩大企业自主权的若干政策,在计划、财务、劳资、物资、人事等方面放权让利,鼓励企业多创多得,职工多劳多得。铁路企业实行纵向包保、横向连锁等各种形式的经济责任制,潜能得以释放,显现出前所未有的活力。

当时国民经济飞速发展,铁路运能紧张、矛盾突出,严重制约国民经济发展。铁路实行“收支两条线”财政体制,缺乏自我改造、自我发展的能力。为了加快铁路发展,在邓小平同志的关怀下,铁道部从1986年开始对国家实行一包五年投入产出、以路建路和以路养路的全面经济承包责任制,即大包干。铁路保证完成国家规定的指令性指标,包客货运输任务,包煤炭等主要物资运输,以自身创造的积累包铁路基本建设。国家给予铁路相应的优惠政策,包括大幅度降低运输企业营业税率,豁免铁路建设“拨改贷”本息,运输企业实行换算吨公里工资含量包干,施工企业实行百元产值工资含量包干,合资铁路和有亏损的新线实行地方运价、特殊运价等等。大包干将铁路的改造与发展同自身经营效果联为一体,通过自主经营,自负盈亏,实现自我发展。由此形成的新机制,调动了企业和职工积极性,运输生产持续上升,经济效益不断提高。“七五”由铁路利润提供的建设资金超过“六五”投资,得以实施“北战大秦,南攻衡广,中取华东”的战略,机车车辆工业打了翻身仗。由于物价全面上涨,宏观环境日趋紧张,致使以路建路的大包干包不住。但这毕竟是对调整政府与企业关系进行的一次伟大尝试。大包干前,企业基本上是政府行政链条上被动的一环,生产经营随时受上级指挥和干预,生存和发展也由上级包办。大包干以契约形式界定上级和企业在一定时期内的责权利关系,大大减少了日常干预,使企业行为和政府行为在既定范围内得到规范,为下一步深化改革奠定了基础。铁路大包干的成果和经验已经彪炳史册。

总体看,80年代的铁路改革和全国改革同步,都是在原体制框架内通过政府放权让利、以利益约束为基本手段、以经济责任制为基本形式进行的。由于当时铁路运输是国民经济发展的“瓶颈”,呈典型的卖方市场,所以如何走向市场、如何由市场配置运力资源等问题尚未凸显。

2深化改革加快发展是当前地方体制机制改革的必然要求

进入九十年代,邓小平的南巡讲话进一步推动改革理论深化发展。十四大提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制,从资源配置的角度界定了市场经济,让市场在资源配置中起基础性作用,必须对传统体制进行根本性改革。十四届三中全会把国企改革提升到整个经济体制改革的中心环节,明确国有企业改革的方向是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度,并颁布了《公司法》。其间,国民经济又上了一个大台阶,市场经济的环境与铁路管理体制之间的冲突变得非常尖锐,迫切需要通过深化改革加快发展,尽快消除“瓶颈”制约。铁路改革由此进入了一个以市场为基本取向的新阶段。

2.1树立铁路运输为市场经济发展服务的经营机制,提出了在企业

为确立铁路企业的市场主体地位,1992年铁道部贯彻国务院转换企业经营机制条例,制定了铁路实施办法,进一步放权让利,下放了14项经营自主权。1993年铁道部上下转变观念,确立了铁路走向市场大思路,强调发挥市场配置铁路运力资源的基础性作用,将市场经济的一般性与运输企业的特殊性有机统一起来,建立有中国特色的铁路管理新体制和运行机制。这是一次思想大解放,突破了长期以来认为铁路运输由于公益性、垄断性的特点而不能走向市场的传统观念和思维定势。1994年铁道部出台深化铁路改革三十条,构筑了铁路走向市场的基