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多源流理论视角下的校园安全政策议程设置研究

1对《车辆安全条例草案》的解读

2011年11月16日，甘肃省正宁县桂林子市发生了一起重大的校车事故，其中21人死亡（包括19名儿童），43人受伤。该事故迅速引起社会各界的广泛关注。2011年12月11日,《校车安全条例(草案征求意见稿)》(以下简称《校车安全条例(草案)》)发布,共八章五十九条,对校车服务提供单位、校车使用许可、校车驾驶人、校车通行安全、校车乘车安全和法律责任等方面作出了详细规定。

《校车安全条例(草案)》在如此短的时间内就得以发布,其速度之快是国内公共政策领域中较为少见的,因此该案例具备研究的典型性。那么,《校车安全条例(草案)》的制定过程何以如此迅速?其中,“校车安全的政策议程如何构建”是理解该案例的关键之处。校车问题是如何被建构的?推动校车安全问题进入政策议程的关键力量有哪些?校车安全的政策议程是如何呈现的?等等。笔者拟从多源流模型的视角切入,对这一现象进行分析。

2多源模型的分析框架及其在中国的适用性

2.1政策议程与政策源流

社会问题要发展出相应公共政策的第一道关卡就是议程。公共问题能否进入政府议程凸显该问题是否进入了决策者的视野。戴维·伊斯顿在《政治生活的系统分析》中将建立议程称为“看门”,输入政策制定系统的信息需要经过一些“看门人”看守的检查站,政策议程就是由这些“看门人”所决定的。科布等人把议程设定定义为“把不同社会群体的需求转化为(议程上的)项目,以及争夺公共官员注意力的过程。”

自20世纪六七十年代以来,西方学者对政策议程设置的驱动方式和解释有不同见解。科布和埃尔德将议程划分为系统性议程(公共议程)与制度性议程(正式议程)两阶段,政策议程的建立是从社会逐步向政府过渡的过程,这为我们理解议程设置提供了一个基本进路,但其视角显得过于宏观,没能描述政策议程中各方因素之间的互动关系。伯纳德·科恩的议程设置理论强调媒体在议程设置的关键作用,问题先后经历媒体议程和公众议程再进入政府议程。科恩等人提出的垃圾桶模型肯定了决策过程中非理性和偶然因素的作用,认为政策的出台是一个随机和不确定的过程。拉雷·N·格斯顿的触发机制模型强调焦点事件对议程设置的触发作用,从焦点事件的影响范围、影响强度和时机三方面来衡量政策议程的触发机制。

金登在对政策议程这一“黑箱”进行深入研究后,在垃圾桶模型的基础上开发了多源流模型。该模型最早见于1984年出版的《议程、备选方案与公共政策》一书中。多源流模型试图解释为什么某些问题备受决策者的青睐而另一些却被冷落,确认了参与者据以影响政策议程和备选方案的三种源流,即问题源流、政策源流和政治源流。所谓问题源流,指的是问题如何被确认与界定,焦点事件、系统性的指标、对现有项目运行的反馈等都有可能引起政府对某一问题的关注。政策源流是专家提出政策方案和政策主张的过程。政治源流主要包括国民情绪的变化、民意的反常、选举结果、政府或国会的变动、利益集团的压力运动。三源流间大体上彼此独立,各具自身的运行规则。当问题、政策和政治三大源流发展成熟(即问题被清晰界定、政策方案准备充分、政治动力充足),并在“政策窗口”(1)打开时实现公共问题、政策备选方案与政治机会相互交叉与汇合,某一问题被提上政策议程的机会就会增加。理解政策议程和政策变化的关键是“政策窗口”打开之时的三流汇合,而推动三大源流汇合的力量来源于政策企业家。“政策窗口”只会短暂开启,稍纵即逝,需要“政策企业家”(PolicyEntrepreneurs)(2)抓住机会对政策制定系统进行软化(3)。当政策企业家在政策窗口打开之时成功地将彼此独立流淌的三大源流结合起来,那么该问题上升到政策议程的概率会大大增加。这就是金登教授所描述的“多源流模型”(见图1),它综合了三种源流、偶然事件和行动者三方面来解释政策议程的设置问题,主张从政府内外部因素,制度性因素和非制度性因素,即时性和历时性因素等方面对议程设置进行整体考察,强调议程设置影响因素的多元性,而非片面强调某一因素的主导性作用。金登教授的多源流模型提供了一种分析政策过程的解释性框架,受到西方学者的高度认可并运用于运输、电信、健康、财政等领域的政策分析,是当代公共政策过程分析中应用广泛的理论工具。

2.2问题的提出和讨论

对中国公共政策的本土研究来说,多源流模型是一个西方舶来品,虽然其在西方国家的政策实践中表现出强大的解释力,但它在中国的适用性如何呢?毕竟中西方在政治体制上存在重大差异。

(1)多源流模型的运用前提是具备一定开放性和多样性的政治系统。经过三十余年的经济与政治体制改革,中国的民主化程度相比以往已发生翻天覆地的变化(4),当下中国的公共政策过程不再纯粹是“精英主导”模式,尽管中国的民主化还有很多不尽如人意的地方,但政策过程已呈现出相当的开