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国有土地与集体土地共同构建城市

目前，中国已步入“打破城乡二元分割、实现城乡统筹进展”的战略转型期，为此国家特批我市为全国统筹城乡综合配套改革试验区，以期我市领先在全国探究出一条统筹城乡进展的改革之路。重庆市特选取九龙坡区、垫江县、梁平县为“统筹城乡综合配套改革试点区县”，以求在相关领域领先取得突破。在上述背景下，重庆市规划讨论中心担当了《垫江县城乡总体规划》的编制工作，经过近半年努力，对“城乡统筹”的熟悉得到了进一步加深与明晰，形成了一些规划理念与思路。

一、垫江县城乡总体规划的创新性思路

垫江县城乡总体规划是依据新出台的《城乡规划法》，以实现“城乡统筹”、“三规合一”为核心理念与规划目标，将传统的县域城镇体系规划、县城城市总体规划、县域新农村总体规划整合在一起，同时建立国民经济和社会进展规划、城乡规划、土地利用规划等各种规划在空间上的协调与融合机制，使之成为把总各类规划的统一平台和统筹垫江城乡进展的战略指导。

该规划最核心的创新点是提出了“城乡建立用地增减挂钩”的详细途径与方法，这也是整个规划的理论渊源。沿海地区的苏州、昆山等地的成熟做法值得借鉴（参见《规划讨论》第31期）：为了掌握农村宅基地随便增多扩大，昆山市2022年在各种规划掌握区内冻结了宅基地审批，辅以切实的惠民政策和细致工作，农夫的住宅问题在规划的新型集中社区内妥当解决了，没有引起社会冲突，集体建立用地削减换来了更多的产业进展用地。《关于重庆市统筹城乡综合配套改革试验的意见》也明确提出“允许两翼区县与一圈区县协商，将农村建立用地整理复垦退出指标，集中用于一圈产业园区建立”、“在全市范围内推动耕地有偿占补平衡，健全城乡建立用地置换和跨区域耕地占补平衡机制”、“开展城镇建立用地增加与农村建立用地削减挂钩试点”、“开展农村集体建立用地流转试点”等详细操作政策建议。正是依据上述要求，垫江县城乡总体规划着力解决“城乡建立用地增减挂钩”的详细落实问题，其核心思路是：由于我国土地政策对耕地的爱护要求非常严格，且垫江县地处两翼地区，其将来新增建立用地不能满意垫江县城镇进展的需要，缺乏局部可通过对农村宅基地的整理归并等挖潜方式来补足；同时，由于垫江县将来总人口将“面上削减、点上集中”，因而，可通过规划引导农村居住用地使用效率的不断提高，挖潜出大量存量集体建立用地，不但可以满意垫江县城镇进展的需要，甚至还有剩余。剩余的局部可作为垫江县的“弹性资产”，要么转化为远景生产建立用地，以促进垫江县经济进展；要么可通过一圈两翼互动的形式，将用不完的建立用地指标转给需要的区县（或合作模式）。本规划就是在首先明确农村居住需要多少建立用地的前提下，讨论可整理出多少建立用地，再减去城镇进展需要补足多少地，剩下的就换化为生产建立用地，将其布局到县域空间予以明确，从而实现了城乡建立用地增减挂钩的空间布局框架。

二、城市的拓展并不导致耕地的削减---城市本身就是一种节省土地的制度

垫江县城乡总体规划之所以提出上述创新思路，是基于我们对“城乡统筹”的熟悉而来的。“城乡统筹”即“城”与“乡”要统筹考虑、统筹进展，它是一个辩证法，是“两点论”与“重点论”的辩证统一。因此，把握其“重点”是我们充分、正确熟悉“城乡统筹”的关键。我们认为：我国现在之所以提出“城乡统筹”，核心是要解决传统城乡二元构造下农村进展总体严峻滞后的问题。因此，目前我们讲“城乡统筹”，主要方式还是通过安康有序的城镇化来解决三农问题。

目前有种倾向认为城镇化进程的推动需要有产业与就业岗位来支撑，假如速度过快则可能造成“虚假城市化”、“过度城市化”等问题，产生“拉美化”现象，同时城镇的快速拓展必定导致耕地的大量削减，从而产生严峻的耕地短缺问题。我们认为，在严格的法律制度框架下，城市的拓展并不导致耕地的削减。

依据国土资源部公布的信息，目前我国城市人均建立用地约133平方米，农村人均建立用地约218平方米，因而可粗略估量，每当一个农村人转变为城市人，将节省75平方米土地。以2022年全国人口统计数字为计算基数，假定人口不再增长，我国城市化率到达70%，则约有15287万人要从农村迁到城市，需要新增约2万平方公里的城市面积，但同时会在农村削减约3.3万平方公里的村庄建立用地面积，净增土地1.3万平方公里。假如随着城市土地利用效率的进一步提高，人均城市建立用地面积由现在的133平方米削减到100平方米，在城市化率70%的水平上，全国将会节省土地约3万平方公里。

就垫江县而言，2022年底垫江县户籍总人口约92万人，城镇化率约27.