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“十三五”环境经济政策体系建设

文/董战峰

“十二五”：环境经济政策体系

大量政策出台实施。同传统的行政命令型政策相比，环境经济政策在减少管理成本、调整利益分配关系、调动各方积极性以及筹集环保资金等方面具有显著作用。经济合作与发展组织(OECD)成员国的环境经济政策发展史，充分证明了环境经济政策在建立环境保护长效机制、提升环保工作效率中的重要作用。随着我国市场经济的不断健全发展，环境经济政策适用的政策环境逐步具备，环境资源的价值渐被认可，环境经济政策越来越受到重视。“十二五”以来环境经济体系建设取得重大进展，国家出台了大量的环境经济政策，涉及财政、水费、价格、补偿、排污权交易等多个方面（见图1）。据不完全统计，2021年度国家层面约出台67项环境经济政策文件，2021年国家层面约有30项环境经济政策文件。

环境财税、定价政策是改革重点。“十二五”时期环境经济政策进入快速发展期。其中，环境财政政策、环境税费政策、环境资源定价政策是重点。国家实施了良好湖泊专项资金政策、大气污染防治行动计划专项资金，以及对环保财政资金项目推进实施基于绩效的管理试点等。绿色税收建设也在加快，资源税从价计征范围逐步扩大，原油、天然气资源税改革在全国全面铺开；消费税、增值税和车船税等环保相关税种的绿色化也是“十二五”绿色税收改革的重点；环境税费改革也在推进，尽管环境税改革方案没有出台，但是已经在集中论证阶段；排污费改革取得突破，现行排污收费制度从2021年开始建立，已实施11年之久，也暴露了一系列问题，特别是征收标准低的问题，污水类和废气类污染物排污费征收标准仅分别为每污染当量0.7元和0.6元，这一标准自2021年6月开始上调l倍，说明排污收费改革经过多年努力取得了较大突破。全国全面实施燃煤电厂脱硫、脱硝和除尘电价政策，目前脱硫电价加价标准为每千瓦时1.5分钱，脱硝电价为1分钱，除尘电价为0.2分钱。环保电价对调动燃煤电厂安装环保设施的积极性，减少大气污染物排放发挥了重要作用。截止到2021年3月份，全国脱硫机组装机达7.5亿千瓦，脱硝机组和采用新除尘技术机组的装机容量已分别达到4.3亿千瓦和8700万千瓦。水价改革主要集中在阶梯水价，2021年底前，设市城市原则上要全面实行居民阶梯水价制。

环境经济政策体系建设取得较大突破。除了环境财税、环境定价等环境经济政策发展较快外，其他环境经济政策进展较慢，但也有较大突破。国家发布了《绿色信贷指引》，推动银行业积极调整信贷结构，防范环境与社会风险，促进经济发展方式转变和经济结构调整；《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》出台，强制型环境污染责任险在重点典型行业的试点启动。2021年8月25日，《排污权有偿使用与交易试点指导意见》出台实施，这是国家首次出台有关排污权有偿使用与交易的政策文件，虽然主要是指导地方试点深化探索，但在一定程度上表明探索多年的排污权交易政策终于取得一定进展，目前已有11个省份成为环保部和财政部联合批复的国家试点。生态补偿也取得较大进展，重点生态功能区、林业、草地、流域等领域的生态补偿体系基本建立，新安江跨省流域生态补偿试点对我国跨区域补偿问题作出了有益探索。

市场机制在环保工作中的地位和作用逐渐加强。充分发挥市场机制在资源配置中的作用是解决环境资源无序使用的重要措施，“十二五”时期利用市场机制深入推进环保工作取得较大进展，主要体现在：一是新《环境保护法》（下称《环保法》）的颁布，对违法排污企业实行上不封顶和“按日计罚”，提高了违法成本，解决了过去调控企业污染责任处罚经济政策手段不够硬的问题；二是企业环境信用体系建设逐渐完善，“十二五”期间，《企业环境信用评价办法（试行）》颁布并实施，加上新《环保法》规定环保部门应将企业的环境信用信息记录并公开发布，这对促进企业主动改进环境管理具有重要意义；三是绿色金融体系逐渐深化，全国有27个省（市、区）出台了有关绿色信贷政策推进绿色信贷试点，新《环保法》的有关规定固化了环境污染责任保险实施的法律基础，试点地区和范围迅速扩大，环境污染责任保险对重点领域环境风险防控的调控功能有望得以强化，绿色保险逐渐成为应对环境污染风险的有效市场手段；四是推进排污权有偿使用与交易政策的指导意见的出台，明确了国家排污权有偿使用与交易政策试点探索的路线图，是环境市场制度的重大突破；五是大力推进实施政府与社会资本合作模式(PPP)和第三方治理，对于明确企业治理责任，吸引社会资本进入到环保市场，提高污染治理效率具有重要意义。

企业环境成本合理负担机制不断健全。企业环境成本的负担主要有两种形式，包括税费和价格，“十二五”时期环境税费政策和环境资源价格政策体系逐渐完善，环境