农村两委“一肩挑”模式的现实困境与对策研究.docxVIP

10-

农村两委“一肩挑”模式的

现实困境与对策研究

——以山东省武城县为例

张娟程显营

（山东武城中共武城县委党校253300）

摘要：乡村治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的基础性工程，作为优化乡村治理体系的农村两委“一肩挑”模式是村民自治实践中一种被越来越多村庄实践的模式。2019年，中央一号文件、《中国共产党农村基层组织工作条例》、《中国共产党农村工作条例》，从“顶层设计”提出全面推行“一肩挑”模式，至2021年农村两委换届中得以在大部分农村实施。本文以山东省武城县为例，分析农村两委“一肩挑”模式实施的效果，探索影响村两委“一肩挑”模式实践的因素，并提出合理化建议，以进一步加强党支部对农村经济社会发展的领导，为全面实施乡村振兴战略提供保障。

关键词：农村两委；“一肩挑”；村庄治理；困境与对策

乡村治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的基础性工程，作为优化乡村治理体系的农村两委“一肩挑”模式是村民自治实践中一种被越来越多村庄实践的模式。2019年，中央一号文件、《中国共产党农村基层组织工作条例》、《中国共产党农村工作条例》，从“顶层设计”提出全面推行“一肩挑”模式，至2021年农村两委换届中得以在大部分农村实施。本文以山东省武城县为例，分析农村两委“一肩挑”模式实施的效果，探索影响村两委“一肩挑”模式实践的因素，并提出合理化建议，以进一步加强党支部对农村经济社会发展的领导，为全面实施乡村振兴战略提供保障。

一、农村两委“一肩挑”全面推行的理论和实践依据

村民自治被誉为“农村改革进程中党领导亿万农民的伟大创造”，深刻体现了社会主义民主政治的真实性和广泛性，即人民群众能够依法直接行使民主权利，参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督各环节，实现全过程的“自我管理、自我教育、自我服务”。“一肩挑”正是伴随村民自治发展而衍生的概念，国家希望通过村党组织书记与村委会主任交叉任职的制度化方式，疏解自村民自治开始就存在于村党组织和村委会之间的鸿沟，确保二者能够保持意见与行动一致。党的十九大将坚持和加强党的全面领导作为推进各项工作的根本要求，新修订的《中国共产党农村基层组织工作条例》和《中国共产党农村工作条例》直接以党规方式规定了由村党组织书记通过法定程序担任村委会主任，“从村支书到村主任”的任职模式成为“一肩挑”的主要形式，并在各地实践中全面推行。

(一)制度设计为“一肩挑”全面推行提供根本保障

制度是指用于指导某项活动的规则或机制，能解决活动中可能出现的周期性挑战与偶发性事故及关于价值配置的分歧。“一肩挑”的全面推行，在制度设计层面将落实党的领导意志与尊重村民意愿两方面内容纳入考虑范围，并将之转化为可供遵循的制度规范与操作程序，从而保障村党组织书记能在村委会换届选举中顺利当选村委会主任。因此，健全“一肩挑”的制度规定为村党组织书记顺利当选村委会主任提供了合法性支撑。

《中华人民共和国村民委员会组织法》作为村民自治的法律依据，明确指出党组织应在村民自治中发挥领导核心作用，并支持村民委员会依法行使职权、村民直接行使民主权利等，却未直接对“一肩挑”的相关内容加以规定。但随着《中国共产党农村基层组织工作条例》和《中国共产党农村工作条例》明确指出要采取“从村支书到村主任”的模式后，村党组织书记通过法定程序兼任村委会主任这一政策意图在制度层面获得了合法性，并开始分别将之作为一项正式制度加以研究与全面推行。在此基础上，武城县2021年在《关于高质量做好全县村(社区)“两委”换届工作的意见》中指出，要“积极推行村(社区)党组织书记通过法定程序担任村(居)民委员会主任……切实将那些能够挑得起来、自身过得硬、群众信得过的人推出来、选上去。同时，因地制宜、不搞一刀切”。这就通过制度规定的形式，明确将自下而上的村民意愿纳入“一肩挑”人选的推荐与考察程序中，让村民意愿成为“一肩挑”合法性来源的重要基础。

(二)价值共识为“一肩挑”全面推行提供共识支撑

价值共识是指不同主体对价值(主要指公共价值)形成基本或根本一致的观点和态度，它的一个基本特征就是社会特定的价值观念的内容和精神实质，应该被尽可能多的社会成员接受、理解和信奉，并且因为融化在血液中而身体力行。因此，通过塑造行动者间的价值共识，能够使其对制度的遵循“内化于心、外化于行”，确保制度始终有效运转。因此，“一肩挑”的顺利实现需要基层党政部门、村“两委”成员、村民等多方主体间形成价值共识，既要坚持和加强党的全面领导，又要维护好村民民主权利。武城县采取多种措施推动基层党政部门与村“两委”成员形成通过民主程序推进“一肩挑”的价值共识。

一是各镇街均成立了以党委书记为组长的村“两委”换届领导小组，由党委书记担任第一责任人，县委将“一肩挑”的推行和换届程序步骤的履行等情况纳