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运营前置视域下的城市更新实施路径探究

引言：

随着技术的进步，我国的综合实力显著增强，城市化水平位居世界前列。但

依据当下我国城市发展现状，增量扩增向存量更新的转变趋势明显，为适应新时

代下的发展要求，城市应摒弃原先的粗放型发展路径，注重精细化运营，保持运

营前置，形成全新的运营体系。城市更新中运营前置为新概念，在我国并未有相

对成熟的理论和实践经验。由于这一总体情况，运营前置下城市更新中还存在诸

多问题，未来的工作中相关人员需持续开展理论与实践探究，以提高运营前置下

城市更新水平。

1.城市更新实施现状与困境

1.1现状

社会经济发展的过程中，我国的城市更新内涵有明显变化，在最初的城市发

展中并无城市更新“”这一概念，也就未开展大量的城市更新探索，更没有出台大

量的政策文件和法律规范。结合我国城市发展的总体趋势，城市更新包含以下阶

段：

（1）政府主导的一元治理（1949～1989年），这一阶段新中国刚刚成立，

发展缓慢，城市的环境差、卫生差、基础设施不完善，此时的城市更新中关键是

为了改善城市面貌[1]。

（2）政企合作的二元治理（1990～2009年），此阶段城市发展异常快，

由政府与企业相互合作，共同为城市发展献言献策，以改造原先城市中的街区、

厂区等。

（3）多方参与的多元治理（2010年至今），强调人性化原则，以实现高质

量发展目标。

2021年3月，政府工作报告中明确提出了新型城镇化战略，要求各城市都

应立足自身实际情况，着力探索自身的城市更新新路径，形成新的行动方案。随

后在此基础上，十四五“”规划、2035年远景目标纲要中都指出城市需改变原先

的路径及方式，转变发展方向，统筹城市规划建设管理工作，大力推进城市更新

行动，不仅要优化空间结构，更需提高整体品质，试行多方治理新模式。北京、

上海、广州、深圳为我国的特大城市，这些城市的经济实力强，率先响应国家号

召试行多方治理，形成了具有地域特色的模式，如北京的多规合一、存量更新，

上海的政府主导、多方协同模式，都十分具有代表意义。许多城市开始学习这些

城市的经验，以形成具有各自特色的城市更新模式。

1.2困境

1.2.1资金平衡困难

目前城市更新中陆续展开了一系列的尝试，结合许多城市的更新经验，面临

着资金方面的问题，表现为资金平衡难度较大。一些城市在更新方面将资产与投

入放在了关键地位，推行不确定性营业模式，包含了物质空间更新改造、产权主

体利益补偿，这些都需要有足够的资金保障，如政府无法提供足够的资金，这些

工作将无法正常开展。从理论角度来分析，更新改造后的房屋增值收入应归于投

资者，比如在老旧小区的更新与改造方面，在经由一系列改造后的房屋增值收益

远远超出了其改造成本，但一些老旧小区在改造中对政府资金的依赖性过高，此

模式下地方政府面临较大的财政压力，大部分社会资本也不配合政府部门参与到

其中，无法调动其他主体参与城市更新项目的积极性[2]。经由大量的研究，城

市更新行动实施项目的资金平衡难度较高，这是当前及未来需着力关注的问题。

1.2.2群众需求有变化

从城市更新概念提出到如今，我国在国家会议和政府报告中多次提出了关于

城市更新的工作安排。以党的十九大报告为例，其中详细阐明了当前我国的社会

环境，指出我国社会的主要矛盾发生了变化，在早期人民群众对美好生活的需求

集中在基础物质需求上，而在经济发展的过程中，人民群众的基础物质需求得以

满足，在当下有更高的追求，表现为服务品质需求上，需着力从生态环境、文化

特色、社会治理等方面加以改进。正是因为群众需求的这一变化，在运营前置下

的城市更新路径也应同步调整。依据目前许多城市的发展情况，有很多大部分城

市的更新项目主要在上下水改造、立面维修等基础类改造上，并未立足城市人民

的基本需求，增大在公共服务设施中的投入，为人们提供更多的休闲娱乐场所、

设置更多充电桩设施等。

1.2.3街区业态活力不足

从新中国成立到如今，我国的城市更新经历了漫长的探索。依据传统的城市

更新改造情况，受限于观念、技术、资金等条件，开发实施主体主要倾向于拆改

重建，而这些拆除与改造、重建具有盲目性，前期并未安排专业人员进入社区等

展开调研，真正了解民众意愿，正是因为忽略了功能需求方面的准确预估，导致

这些拆改重建难以提高城市的整体品质，在后续城市发展的过程中，还需继续拆

改重建，周而复始，耗时耗力。因此，城市更新中街区