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国外土地配置研究对我国城乡建设用地增减挂钩的启示

我国城乡建设用地增减挂钩的实施效果与最初的设

计目的出现了偏差。从土地配置政策的设计、政策实施及后

续管理三个阶段，总结分析国外土地配置经验对我国城乡建

设用地增减挂钩的启示。在增减挂钩设计阶段，要拓展增减

挂钩的政策目标，采用多元化的调控手段调控增减挂钩；在

增减挂钩执行阶段，要重视不同利益主体的利益诉求，理性

选择拆旧区土地配置方向；在增减挂钩执行后，引入土地储

备制度对农村居民点整理结余的建设用地指标进行调配并

对项目实施效果进行评价。研究发现，确定多元化的政策目

标与调控手段，实现利益主体间的协同配合，拆旧区多维度

土地利用类型适宜性评判，以及严格的后续管理与监督工作，

都能够促进城乡建设用地增减挂钩的有序开展。

土地配置；增减挂钩；启示F301.0A011807一、我国城

乡建设用地增减挂钩目的与偏差

我国城乡建设用地增减挂钩政策最初的设计目的，是为

了在推动社会主义新农村建设、改善农村居住环境的同时，

利用农村居民点复垦获得的额外建设用地指标支持城镇建

设用地的理性扩张。[12]其实质是通过城镇与乡村之间的资

源流动，提升城镇与乡村的发展质量并实现资源的最优配置。

换言之，乡村通过让渡建设用地指标换取其发展所需的物质

资源和经济投入；城镇通过农村居民点复垦获得的额外建设

用地指标支撑发展所需的建设用地扩展空间；政府通过农村

居民点复垦获得的新增耕地促进耕地保护目标的实现。然而

从实施效果上看，增减挂钩政策并未真正实现工业反哺农业、

城市支持农村、农民共享城镇化带来的繁荣等目标。[3]城乡

建设用地增减挂钩更多地成为地方政府获得额外建设用地

指标的途径，农村居住环境改善程度和农民生活质量提升与

否并未获得足够关注，[4]对增减挂钩项目实施带给周边生态

环境的影响更是无从考量。这不但侵犯了农民的土地权益，

给农民生产生活带来严重干扰，传承已久的村落文化与生态

文明也遭到不可逆转的破坏。[5]与此同时，制度缺陷导致的

挂钩指标利用效率低下等问题，也成为增减挂钩目标实现的

障碍因素。[6]

城乡建设用地增减挂钩涉及两个要素：人与地。人指的

是增减挂钩涉及的各利益主体，地则指增减挂钩涉及的农村

宅基地、通过农村居民点整理得到的新增耕地以及建设用地

结余指标。是否能有效利用增减挂钩项目实施后腾挪出的土

地和整理出的建设用地结余指标，是否能合理安置增减挂钩

项目实施后失去宅基地的农民并兼顾各利益主体的利益，是

增减挂钩工作成败的关键所在。国外土地配置研究，总结了

国外土地配置的发展趋势、配置实施的干扰因素、配置结果

的影响因素、配置过程中存在问题与解决办法等，可以为我

国增减挂钩政策的制定与实施提供有益的参考与借鉴。

二、国外土地配置研究对增减挂钩政策设计的启示

1.拓展增减挂钩政策设计目标

国外早期的土地资源配置主要是以提高经济收益为目

的，将土地资源在农业与非农业之间进行用途转换。近年来，

国外学者逐渐注意到基于经济学投入产出的角度，某些土地

配置状态并非最佳的土地利用途径。[7]在市场经济作用下，

以城市为导向的发展，更有利于实现土地配置过程中的公平

和效率，但是却给生态用地保护带来巨大压力。[8]在进行土

地配置时，不能单从投入产出的角度考虑如何配置土地，而

是应基于经济与社会两个角度，综合考虑经济增长最大化与

土地可持续利用的需要，来选择合适的土地配置方案。[9]

因此，国外土地配置目标也由如何提高土地经济收益转变为

对土地配置过程中如何保持生态多样性、维持生态系统正常

运行及保护土地景观等问题的关注。[10]在人口密集、生态

环境脆弱的区域合理选择土地利用类型[11]，通过分区政策

对土地进行配置以保护生态环境不受土地过度开发的影响

[12]，等等，都是减轻或消除人类土地利用行为与环境保护

之间矛盾的有效途径，对土地景观和生态多样性的维护具有

重要意义。

唐莹等：国外土地配置研究对我国城乡建设用地增减挂

钩的启示设计城乡建设用地增减挂钩政策的目的，在于充分

利用农村宅基地的“挖潜”空间、通过复垦农村宅基地来增

加耕地并获得城市建设用地扩张所需的土地指标以及提高

农民居住水平等。[13]这种通过对农村宅基地的整理以获得

城市建设用地扩张指标的政策，实质上是一种土地配置手段，

其目的在于在农村和城市之间更加合理地分配建设用地指

标。通过城乡建设用地增减挂钩项目的开展，原有居住环境

较差的农村居民点经拆迁整合后，农民的生