俄罗斯行政诉讼制度的历时性审视.pdfVIP

俄罗斯行政诉讼制度的历时性审视

摘要:俄罗斯的行政诉讼不是其本土化法制。它经历了从“权力本位”

向“权利本位”的历时性转变，通过对传统与西方现代法制思想的反思，

以宪政基础为基石，强化了整个制度体系设计的逻辑性，从对诉讼价值的

准确定位、适当扩大适用范围、明确举证责任和检察官的参诉制度，全新

地设计了行政诉讼制度。关注俄罗斯行政诉讼制度是如何从传统走到现代,

反思其面临的困境，对于构建我国的行政诉讼制度将是有益的借鉴。

关键词:俄罗斯；行政诉讼；实现路径

一、俄罗斯行政诉讼制度的生成脉络

原苏联的国家理论和法律体系本身阻碍了行政诉讼制度的发展。1919

年5月苏联成立了中央申诉委员会和地方各级申诉委员会对行政机关进行

监督，审理行政争议。而在此之前，行政监督主要由行政机关自身完成。

在“管理论”的行政模式下，法院仍然被看作是保护公权的机关，20世

纪40年代末的司法制度改革产生了俄罗斯行政诉讼制度的雏形。法院开

始有权处理选民名单异议案、行政处罚不服案、对公民欠缴税款、保险费

以及其他费用进行行政处罚不服的案件。1961年6月最高苏维埃主席团

“进一步限制行政罚款的使用”的命令指出，公民有权对行政罚款向法院

起诉。根据1977年苏联宪法的精神，1978年俄罗斯宪法第56条规定：

“俄罗斯联邦公民有对公职人员、国家机关和社会机关的行为提出控告的

权利。控告应按照法律规定的程序和期限予以审理”。“对公务人员违犯

法律、擅自越权、损害公民权利的行为，可根据法律规定的程序向法院提

出控告。”“俄罗斯联邦公民对于国家组织和社会组织以及公务人员在执

行公务时因非法行动造成的损失，有要求赔偿的权利。”遗憾的是，俄罗

斯当时并没有制定具体的部门法律落实宪法中的抽象规范。20世纪80年

代先后通过的《苏联及加盟共和国行政违法立法纲要》、《俄罗斯联邦行

政违法法典》和《对公职人员侵犯公民权利与自由的违法行为向法院控告

法》等法律法规，进一步推进了行政诉讼制度的发展。这些法律文件加强

了公民受到行政处罚时向法院起诉的权利保护，并且规定了起诉的程序。

尤其是《对公职人员侵犯公民权利与自由的违法行为向法院控告法》明确

规定向上级行政机关提起行政复议是行政诉讼的一个前置程序（后来该法

被修改，取消了复议前置的规定）。1989年俄罗斯《对国家机关及公职

人员侵犯公民权利与自由的违法行为向法院控告法》就涉讼范围有了实质

性改变，公民不仅可以对公职人员的行为进行起诉，而且还能够直接起诉

国家机关本身的行为。

1991年苏联解体，并没有立即触动俄罗斯国家行政管理的理念，法

律规范中行政诉讼的价值定位依然如苏。1993年4月《对侵犯公民的权

利与自由的行为和决定向法院提起控告法》生效，该法取消了对被诉主体

的限制，扩大了法院的受案范围，并且规定了公民有向上级行政机关申请

复议或直接向法院起诉的选择权，完善了行政诉讼程序。法院的审限也扩

大到如税收、海关、退休等方面的纠纷和保护选举权，对规范性、非规范

性文件的审查。但此时的俄罗斯行政诉讼制度无论是内容还是形式，都没

有冲破苏联时期行政法制的理念，基本上是对苏联法律的继承和移植。可

以说，2003年以前的俄罗斯行政诉讼制度基本上是以苏联时期的制度设

计为蓝本。然而，作为上层建筑的法律制度终究是要适应社会发展的需要，

要体现它存在的价值，发挥它应有的功能。尽管俄罗斯现行行政诉讼的主

要制度仍然规定在《民事诉讼法典》（2002年11月14日）中，但是，

该制度可谓是俄罗斯有史以来最为科学的行政诉讼制度。

二、现行行政诉讼制度生成的社会背景

对传统法律思想的反思与现代西方法律思想的引入。原苏联在社会制

度和意识形态方面同西方世界是根本对立的。“在原苏联70年的法律思

想史中，法律思想长期禁锢于‘法是统治阶级的意志’、‘法是国家暴力

的工具’等法哲学思想，并是单一而无二至的思想模式。”［1］(P52)这

种思想使得行政诉讼的基本制度深深打上了国家干预的烙印。在十分强调

国家机关管理命令职能的苏联时期，立法中虽然承认公民是行政法律关系

主体，但把他们置于苏维埃国家管理机关、国家公务人员、社会组织等一

系列行政法律关系主体之后。按“管理论”构建起的行政法律制度被认为

是实行国家管理的工具，行政法学被划归管理学的一个分支。行政诉讼作

为解决行政法主体之间在国家管理过程中发生纠纷的活动，包括由行政机

关按行政程序处理行政纠纷的活动，也包括法院对行政纠纷实行司法裁判