审计研究报告.docx

审计研究报告

第30期

（总第683期）

审计署审计科研所2020年6月2日

形成我国外债风险的管理体制因素分析

及审计建议*

《跨境资本流动风险的审计监督研究》课题组

【摘要】近年来，我国外债快速增长且短期外债占比持续偏高，金融机构、尤其非金融企业通过海外分支举债规模大，债券形式占比高，这些情况可能带来短期偿债压力大、货币错配等潜在风险，加剧国际货币政策、金融动荡向国内传导，也给国内压降杠杆率、防范化解金融风险的宏观调控增加干扰。本报告认为造成这种现状的重要原因在于目前的外债管理体制及相关政策存在一定的漏洞及欠缺。主要表现为央行、外管局、发改委等主导的外债多头监管体制下，各部门监管政策、数据信息未能充分协调；相较之下，企业机构通过海外分支发债更为便利，而后通过监管漏洞、豁免项回流国内，形成监管套利。在中美摩擦持续、我国金融业加速对外开放的背景下，为了防范和减少外债风险，有必要全面梳理当前外债监管体制和政策，有效发挥审计监督功能来堵塞制度漏洞，保障国家对外金融安全。

近年来，以美国为首的发达国家实行宽松的货币政策导致国际金融市场流动性过剩、美元融资成本走低；自2016年以来国内压降杠杆率、防范化解金融风险的一系列监管政策导致融资条件收紧，迫使一些企业机构转向海外举债以满足资金需求；为了稳定国际收支和外汇储备，2016年开始，相关部委以“扩流入、控流出”为导向，推动外债管理便利化改革，希望充分利用国际国内两个市场，降低融资成本、分散风险。在内外因素交错作用下，我国外债大幅增长，尤其是非金融企业大量举借外债。

随着我国加快金融领域对外开放，外资跨境流动渠道更加多元，外债来源及规模迅速增加，外债风险也进一步加剧。因此，有必要认真审视我国当前外债状况、潜在风险，从审计视角去分析外债监管体制存在的问题，提出相关政策建议加以完善，防范和化解外债风险。

一、我国外债规模结构及潜在风险分析

（一）外债快速增长，短期外债占比高。

根据外管局全口径外债数据（图1），2010年前我国外债规模处于较低水平，且基本保持相对稳定；2010年开始大幅增长，且增速波动较大；尤其是2015年下半年至2016年由于人民币贬值预期较强，短期资本外流，我国外债增速也出现大幅下降；后在国际金融环境、国内监管政策多重因素影响下，2018—2019年外债增速有所回升。截至2019年底，我国外债余额20572.8亿美元，比2018年增长4%。从期限结构来看，当前我国短期外债占比60%左右，远高于世界平均水平。考虑到目前外管局按签约期限划分中长期和短期外债，如按照剩余期限划分，则短期外债规模会更高，短期还债及展期压力较大。

图12000-2018年我国外债规模与期限结构

数据来源：外管局网站

（二）外债主体多元化，但以企业海外分支举债多。

从举债主体看，商业银行一直是重要的举债部门，近年来非银行金融机构、以及非金融企业举债呈上升态势。尤其值得关注的是企业通过海外分支举债大幅增长，成为外债的显著特色，也是国内外专家重点关注的潜在风险来源。

图2和图3分别从跨境银行业务、国际债券市场两方面反映了外债举债部门结构的变化趋势。

图2境外银行对我国各部门债权

数据来源：BIS网站

图3各部门国际债券余额

数据来源：BIS网站

跨境银行业务方面（图2），根据BIS数据，银行举借外债比重最高，2018年占比为68%；非金融企业举债大幅增长，2018年占比为27%；非银行金融机构占比4%也呈上升态势。

国际债券业务方面（图3），根据BIS数据，2018年国际债券余额中，银行举债占比34%；其他金融机构占比17%；非金融企业占比高达48%，且主要通过海外分支举借。

（三）外债形式主要以发行债券为主，不同统计原则下债券规模差异巨大。

目前对于外债的统计，国际上有两种口径，即国民原则和居民原则。“居民原则”按照企业机构所在地进行统计，而“国民原则”按照母公司所在地进行统计。国民原则相当于在居民原则基础上剔除了外资在境内分支机构的外债，增加了国内金融机构、企业的海外分支举借的外债。

图4国际债券规模：居民原则与国民原则对比

数据来源：BIS网站

以国际债券数据为例：根据BIS数据（图4），2018年底我国未偿付国际债券余额，居民原则下为2180亿美元；而国民原则口径下为10390亿美元，是居民原则下的4.8倍。居民原则和国民原则口径差异主要由于我国企业、机构通过海外分支以国际债券的形式大量举借外债。当前我国外管局主要依据居民原则统计外债数据，未包含海外分支的外债，但其最终偿债压力可能转嫁给国内母公司，因而潜在风险值得关注。

（四）当前我国外债潜在风险。

综上，目前我国外债的突出特点是金融机构、尤其非金融企业的海外分支举债规模大，债券形式