生态环境导向开发EOD模式研究及关键十问.pdf

2016年11月，《国务院关于印发“十三五”生态环境保

护规划的通知》（国发〔2016〕65号）中提到，要探索

环境治理项目与经营开发项目组合开发模式，将生态环境

导向的开发模式（EOD）的概念雏形写入文件。自2019年

以来，国家密集出台了系列政策支持EOD模式发展，2021

年、2022年生态环境部先后确定了94个项目开展EOD模

式试点，并随之遵循“成熟一个、申报一个”原则，进入

常规性申报阶段。

EOD概念解析从各部委的政策、企业项目实践和行业研讨

来看，EOD模式涉及创新发展、绿色环保产业发展及生态

保护修复、环境治理、片区开发等方面。基于其广泛的涉

及面，EOD模式不论是在基建圈、地产圈、金融圈、规划

圈，还是地方政府圈，都迅速火出圈。那么，什么是EOD

模式？EOD模式的落地方式有哪些？又有哪些适宜的项目

应用呢？

一、什么是EOD模式？生态环境部对EOD有其官方定义。

生态环境导向的开发模式（Eco-environment-oriented

Development，简称EOD模式），是以生态保护和环境治

理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载

体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动

公益性较强、收益性较差的生态环境治理项目与收益较好

的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环

境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织

实施方式。也就是说，EOD模式以可持续发展为目标，在

经济发展与生态环境之间构建了合作的桥梁，从而实现区

域整体溢价增值，生态建设与经济发展相互促进。

EOD模式流程图目前，EOD模式有以下三大特征：一是国

家主推。2021年，生态环境部批复了第一批36个试点项

目，2022年又批复了58个试点项目。接下来，EOD模式

试点项目将进入常态化申报阶段。二是地方积极。一方面，

各地政府积极包装项目争取入选国家试点项目库；另一方

面，安徽、山东等省还设立了省级试点项目库，以加快推

进EOD项目建设，扩大项目范围。三是银行配合。自严管

政府隐形债之后，银行在片区开发融资始终保持谨慎态

度，但对EOD项目，银行配合度较高，截至2021年底，

国开行对首批试点项目累计授信额度约520亿元，农发行

也开始介入EOD模式融资服务。

二、EOD项目三大落地方式

1.PPP在政府财政支出额度较大，但支出额度未超过财政

部规定的上限、且项目实施不紧迫的区域，EOD模式可采

用PPP方式实施项目。所谓PPP，是Public—Private—

Partnership的缩写，即政府和社会资本合作，是公共基

础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企

业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。

2.ABO在政府财政支出额度较大，但支出额度未超过财政

部规定的上限、但项目实施紧迫的区域，EOD模式可采用

ABO方式实施项目。ABO模式，一般指授权（Authorize）

—建设（Build）—运营（Operate）模式，由政府授权单

位履行业主职责，依约提供所需公共产品及服务，政府履

行规则制定、绩效考核等职责，同时支付授权运营费用。

3.“流域治理+片区开发”在政府财政支出额度超过财政

部规定的上限、项目实施紧迫，但土地市场较为活跃的区

域，EOD模式可采用“流域治理+片区开发”方式实施项

目。

EOD政策闭环

三、EOD适宜的四大项目应用

1.废弃矿山修复对于废弃矿山修复，可争取实现投入与产

出的自求平衡。第一，以修复过程中开采的石料销售收入

弥补修复成本；第二，运用城乡建设用地增减挂钩、土地

复垦等政策，通过耕地“占补平衡”延伸土地价值；第三，

矿山修复后的土地可用于建设农业基地、主题公园、特色

产业园等，拓展经济效益；第四，部分矿山中，可通过煤

矸石粉碎形成的低成本混凝土替代原矿产支撑柱，替换出

矿产资源，产生收入。

2.农业农村综合开发生态果蔬采摘、美丽乡村旅游等是将

农业生产与环境治理相结合的代表模式。此外，中办、国

办《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振

兴的意见》中指出，土地出让收入中用于农业农村的资金，

可重点用于与农业农村直接相关的山水林田湖草生态保

护修复。这无疑为农村农业产业与环境协调开发提供了一

定的资金保障。

3.城乡供排水一体化城市水务基础设