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使社区和谐起来社区公共事务分类治理

卢爱国

摘要：社会和谐是人类孜孜以求的共同理想，也是进展中国特色社会主义的本质要求。社区是社会的〝全息缩影〞，是社会功能性结构的重要组成部分。国际体会和中国现实决定：和谐社会建设经由社区建设，社区建设途径社区体制改革。然而，社区行政化已成为和谐社区建设的要紧制约性因素；学术界对新近显现的社区体制改革模式缺乏深入反思。有鉴于此，本项目以都市社区体制改革为研究对象，秉承〝宏观着眼、微观入手〞的实证研究准那么，深刻剖析目前社区体制存在的问题及其缘故，梳理和评析当下显现的社区体制改革模式，并探寻替代性选择。

社会系统是由经济运行机制、政治运行机制、社会运行机制三个子系统所构成的结构性的动态系统。社会系统转型不是直线式转型,也不是均等式转型,而是一个连续地从不均衡到均衡的动态演化过程。中国社会系统第一次转型以经济运行机制转型为主，是政府自我革命与市场发育的双重变迁过程。与政治运行机制主动转型不同，社会运行机制变革显得盲目与被动。中国第一次转型使经济运行机制与社会运行机制之间产生庞大的〝落差效应〞，要求社会再次转型，开展社会建设，完善中国特色社会主义。单位制解体带来功能外移，社会问题社区化，使社区成为社会问题的仓储域和利益主体的博弈域，意味着和谐社区是和谐社会的基础。和谐社会建设经由和谐社区建设，社会体制改革途经社区体制改革，包括社区社会治理体制改革和社区公共服务体制改革两个方面。从权力和资源分配看，中国都市社区体制改革经历了行政性分权改革和社会性分权改革两个时期。通过行政性分权改革，产生了〝上海模式〞，建立了〝两级政府、三级治理〞的都市治理体制；通过社会性分权改革，产生了〝江汉模式〞，逐步形成〝两级政府、四级治理〞的治理结构。

〝江汉模式〞的理念是实现〝两个分离〞，即在社区社会治理中，实行政府行政治理与社区自治治理的分离；在社区公共服务中，实行政府组织〝掌舵〞与民间组织〝划桨〞的分离。然而，〝江汉模式〞在实际运行中遇到了〝体制性问题〞，垂直整合、条条运行、部门包办的都市科层体制阻碍了〝两个分离〞。正是由于〝体制性障碍〞，〝江汉模式〞在实践运行以及制度扩散中，并没有完全实现其背后的理念和价值取向。相伴政府职能社区化，社区建设难以走出部门垂直整合和社区居委会被行政吸纳的逆境。也确实是说，政府主导的都市社区体制改革在价值取向与行为后果上存在冲突和矛盾。这一〝政府悖论〞的产生有双重缘故：从客观上看，〝政府悖论〞源于路径依靠，权威主义行政体制惯性和民间资源的缺失迫使各政府职能部门建立排他性的行政系统，吸纳所有社会资源和权力，并垄断性的提供公共服务和开展社会治理；从主观上看，政府部门、社区居委会、居民差不多上〝经济人〞，差不多上有独立偏好的利益主体，我国现行科层体制为利益主体自我扩张和〝投机〞提供了坦途。社区体制不顺最终导致社区治理绩效低下，公共产品短缺。

改革是当代中国的差不多特点。社区体制改革是一个连续不断的过程，改革能解决某一时段内存在的问题，但在改革过程中又会显现新的问题，进而又引发后续的改革。江汉区社区体制改革开启了中国政府职能社区化行动，但改革的限度又引发了政府职能社区化失范的〝浪潮〞。在新一轮社区体制改革进程中，有的都市出于为社区居委会减负目的，在现有体制不变的前提下，探究了四种社区工作站模式。这些模式尽管取得了一定绩效，但都存在限度。公司治理模式实现了社区自治治理与社区行政治理在职能上的分开，有利于幸免社区居委会行政化和提高社区行政治理效能；但社区自治治理与社区行政治理在组织上不分，社区行政治理与社区公共服务在组织和职能上也没有分开，难以幸免社区居委会边缘化。社站内置模式在社区自治治理、社区行政治理、社区公共服务上都没有实现组织和职能上的分开，尽管有利于幸免社区居委会边缘化，提高社区行治理效能，然而难以幸免社区居委会行政化。居站并行模式实现了社区自治治理与社区行政治理、社区行政治理与社区公共服务在组织上分开，有利于幸免社区居委会行政化和边缘化，也有利于提高社区行政治理效能；然而社区自治治理与社区行政治理、社区行政治理与社区公共服务在职能上不完全分开。居站分离模式实现了社区自治治理与社区行政治理在组织和职能上分开、社区行政治理与社区公共服务在组织上分开，有利于幸免社区居委会行政化和提高社区行治理效能；然而社区行政事务与社区公共服务在职能上不完全分开，难以幸免社区居委会边缘化。四种社区体制改革模式分别从不同层次突破了现行社区体制，但没有从全然上超越垂直整合模式，因而必须探寻替代性选择。

理顺社区体制需要深化都市行政体制改革，体制改革需要探寻可行路径。植根于中国本土〝情境〞，借鉴国外公共事务治理体会，走出当下社区治理逆境的途径是构建社区公共事务分类治理体系，形成多元合作治理网络。合作第一需要合理