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EOD项目收益自平衡的实务方案措施研究

截至2022年4月，共有94个生态环境导向的开发（EOD）模式试点

项目获生态环境部、发展改革委办公厅、国家开发银行办公室联合发布。EOD

项目以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开

发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、

收益差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一

体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化。

1、EOD项目的回报机制

EOD项目的回报机制要求是项目整体运营收益与成本能够平衡；满足不

以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益的合规

性要求；除规范的PPP项目外，不涉及运营期间政府付费。

如何真实有效地实现EOD项目收益自平衡的要求，并针对运营收益设置

相应的措施，对项目合作期内投融资、建设、运营履约实施，达到项目预期

产出效果具有十分重要的意义。

图1EOD项目交易结构示意图

2、EOD项目的运营内容

EOD项目建设的资金来源包含项目资本金、项目融资以及符合政策规定

的上级补助资金；进入运营期后，运营收入是社会资本的成本回收及合理回

报资金来源，分为项目营业收入和资源补偿收入等。营业收入指市场化运作

的经营收入；资源补偿收入是特定的资源、开发收益等。

EOD项目的运营内容应在项目前期论证阶段，依据区域/产业规划，在

可行性研究报告、项目实施方案中按照实事求是、科学预测的原则进行充分

研究，不能脱离项目实际虚增项目的运营内容及运营收入，否则无法实现项

目的良性运营。

图2EOD项目运营内容示意图

根据EOD试点项目的运营收入统计分析，具体运营内容大致总结为：（1）

旅游产业，如文化旅游、生态旅游、农业旅游（2）现代农业，如有机种植、

林业、渔业等（3）健康产业（4）光伏发电（5）高端制造、数字经济产业

园（6）资源开发利用，如水资源交易、碳指标交易等。部分试点项目运营内

容如下：

表1EOD试点案例运营内容

3、收益自平衡技术措施

为实现EOD项目整体运营收益与成本自平衡，从项目的策划至运营阶段均可以采用“降

本增效”的实务操作技术措施。

（一）项目运营合规措施

（1）依法论证项目专项产业规划，凸显项目所在地域具有竞争力的优势

产业，为特色产业运营做实基础，指明项目运营方向，确保可实施性。

（2）项目实施涉及的手续提前论证，尤其是EOD项目涉及的综合开发

面广，相关的土地、交通、供电、环评等提前沟通论证，避免出现“违建”

现象。

（二）项目成本控制措施

（1）优化各子项建设规模比例，合理设置公益项目与含收益的经营性项

目“肥瘦搭配”问题，确保项目运营收益反哺能力，实现项目收益自平衡。

（2）以项目合作期产出为目标，优化项目的建设技术方案及设备设施标

准，控制项目建设投资，实现合作期内综合“效益/费用”最大化。

（3）优化各子项的施工组织顺序，按照有利于项目“降本增效”的原则

开展项目的建设，降低建设期利息、提前进入运营等。

（三）项目收益增加措施

（1）设置切实有效的“激励机制”，充分挖掘项目的旅游、林权、水权、

碳权、绿证等运营收入点增加运营收入，采用数字化、信息化等技术措施优

化维护方案以降低运营成本。

（2）根据项目的建设及运营内容，进行财务分析并合理设置项目运营期

限，以满足社会资本方的需求及引起充分竞争。

（3）积极争取项目的资源补偿，如项目所在范围内的砂石料建材资源及

水资源、林业资源、矿场资源等。

（4）充分利用PPP模式的优势，当项目无法满足收益自平衡时，论证

采用PPP项目“可行性缺口补助”的回报机制。

（5）优先选择投融资、运营能力强的社会资本，充分进行社会资本市场

测试，跳出“重建设轻运营”的传统实施路径。

表2EOD项目收益自平衡技术措施

四、结语

EOD项目在改善地区生态环境的同时，通过收益自平衡能够解决政府项

目资金紧张问题，不增加政府债务负担。因此，必须高度关注EOD项目的运

营收入实现