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中国的新医改方案基本背景

2009年1月，中国国务院通过了一项具有里程碑意义的医改方案。这样，始于2006年

的新医改政策过程终于完成，其间经过了广泛的跨部门磋商和公众讨论。

2007年，针对城市居民实施了综合医疗保险；农村合作医疗制度在2006年至2008年

间继续扩大。

长达的三年医改计划主要包括以下几个内容：

1．将面向城市居民的基本医疗保险扩大，覆盖至退休人员、国有企业、大学生和农民

工。

2．农民工可以在其医疗保险登记地以外的地方报销医疗费用。

3．医生晋升职称前须到农村义务服务一年。农村医疗服务一直是中国医疗卫生政策的

一大挑战。

4．对到农村诊所服务满三年的医学院校毕业生提供学费补贴。

5．减少并最终消除医院对药品销售收入的依赖。

6．将部分公立医院将转为民营医院。

2011年前要完成的主要措施包括：

A．到2011年，将城乡居民基本医疗保险覆盖率提高到90%，并从2010年开始，对城

乡居民基本医疗保险每人每年提供120元的财政补贴。

B．建立国家基本药物制度。由政府统一制定和发布国家基本药物目录，这些药物的生

产和流通由政府监管，并纳入医疗保障体系。

C．改善地方医疗机构的服务水平，包括：县级医院，乡镇卫生院、偏远乡村的诊所、

小城市的社区卫生中心。

D．努力平衡城市和农村的医疗卫生服务水平。

E．推进公立医院改革试点，主要是使公立医院远离市场体制。

新医改还承诺：未来3年内，在农村地区建立2000所县级医院和5000所乡镇卫生所。

前景和挑战

在相当大程度上，医改计划反映了一种与日俱增的共识，即医疗是一种公共服务，不能

完全按照市场经济的规则运行。在过去的十年里，医疗费用、药费和诊疗费用的高企，是私

有化和将市场规则强加给医院和医生的直接结果。新医改方案是认识到过分市场化已经导致

医疗服务门槛过高（国务院发展研究中心在一份报告曾经严厉批评医疗服务市场化）。早在

1997年进行的医疗部门改革，因为缺少财政和政治支持，被视为形同虚设。在医疗改革计

划制定过程中，官僚政治和部门职能的交叉，也阻碍了医疗改革的重大进展。

医疗体制改革计划中的一个关键问题是，中央政府和地方政府如何分担改革费用。2009

年，中央政府用于医疗改革方案的预算是1180亿元人民币，比2008年增长了43%。然而，

地方政府是否能够投入数量相当的资金尚不明了。而且，大部分的投入都用于建设医疗合作

社以及更新现有医疗设备等基础设施方面，只有相当小部分用于医疗工作者的工资和补助。

并且，一些人提出批评，认为由公共资金负担医疗保健费用是向计划经济倒退。

制度能力

制度能力的问题有可能对医疗改革产生影响。我曾经在其他文章中指出，中国遵守贸易

和人权方面对国际准则与否，取决于其选择性接轨和制度能力的规范和组织因素。在医疗改

革方面，虽然规范因素可能主要是将这些国际标准解释为可达到的最高程度的身体和精神

健康，但制度能力将更有可能成为主导因素。制度能力解决的是制度性能的运作因素，它

受国内政治和社会经济状况的制约。

中国快速的经济社会和政治转型环境对制度能力构成了特别挑战，提出了一些特别问

题，比如制度目标、制度定位、制度导向和制度粘合等。制度目标关注的是，机构的目标通

过何种方式体现物质和意识形态背景、财政、人力和其他资源的可获性和性质，以及影响机

构表现的各种限制条件。机构应对社会变化的能力，很大程度上是由制度目标所决定的。

新医改方案反映了努力改善普通民众和弱势群体的物质生活条件等一系列政策承诺。就

像2007年围绕《物权法》改革所产生的争论一样，类似的社会福利目标往往与地方官员和

政府机构习惯性崇拜的经济增长目标背道而驰。改革成功的关键标志是：将医疗列入官员年

度政绩考核；医疗改革独立预算--特别是不受省市经济增长和投资扩张数字的影响；人员编

制与地方医疗改革措施挂钩；要有可持续地在经济和政治层面执行医改计划的迹象。

制度定位涉及的是，地理分布如何影响观念和行为。新医改方案对地方治理机构的资金

支持和实施有较强的依赖，这又导致地方资源的投入问题。正是这个问题，削弱了1997年

的改革的成效。从全国层面上提高公众医疗服务不可避免地要注意沿海和内陆省份之间的收

入和财富差距。

医疗改革和西部大开发战略之间也存在重要联系。国务院2000年公布的西部大开发方

案，提出了一系列的发展重点。尽管计划的重点是加