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智慧城市的顶层设计概念

一、“顶层设计”的来源和内涵

“顶层设计”原是一个工程学术语，是源于自然科学或大型工程技术领域的

一种设计理念，指运用系统论的方法，从全局的角度，对某项任务或者某个项目

的各方面、各层次、各要素统筹规划、多纬度设计，以集中有效资源，高效快捷

地实现目标。

顶层设计要求注重规划设计与实际需求的紧密结合，强调设计对象定位上的

准确、结构上的优化、功能上的协调和资源上的整合，是一种将复杂对象简单化、

具体化、程式化、规范化、相关因素一体化的设计方法，不仅需要从系统和全局

的高度，对设计对象的结构、功能、层次、标准进行统筹考虑和明确界定，而且

十分强调从理想目标到现实的技术化、精确化建构，目的是要在目标与实践之间

铺展“蓝图”。

“顶层设计”理念提出后，被广泛应用于信息科学、军事学、社会学、教育

学等多个领域，并成为各领域制定发展战略的一种重要思维方式。顶层设计的内

涵主要体现在以下几个方面：

一是注重战略目标的整体性：在根据任务需求确定核心或终极目标后，“顶

层设计”一定要完整地考虑各方面、各层次问题，形成一整套解决方案，调动各

方面、各层次资源围绕全局目标，有序地、渐进地落实和推进，才能最终产生顶

层设计所预期的整体效果。

二是注重战术目标的科学性：战略目标确定后，在具体实施过程中，本着先

基础后表层、先共性后个性的科学步骤。尤其要注重解决我国长期以来政务信息

社会复杂需求复杂实现、简单需求简单实现的模仿建设模式，优化升级为复杂工

作简单实现，简单工作规范实现的模型式工作方法。

三是具有缜密的逻辑思维：“顶层设计”是“自上而下”的设计，但其中的

“上”并不是凭空建构，而是源于实践再经过提炼优化后高于实践，是对实践经

验和感性认识的理性提升。顶层设计成功的关键在于能够通过缜密的全局的逻辑

思维，在理想与实现、可能性与现实性之间绘制一张精确、可控的全局“蓝图”，

实践者依据“蓝图”按工作重要性分期分批建设，可以最大程度地避免各种风险，

保障建设工作顺利进行。

四是强调执行力保障：“顶层设计”的整体战略、科学战术和“蓝图”绘就

以后，如果没有到位的、全局的、基础的详细设计的精准执行，战略目标依然是

海市蜃楼，“蓝图”也将成为墙上的废纸。“顶层设计”的执行过程是精细化管理

和全面质量管理的体现，规划设计要真正落地生效，必须强调执行、注重细节，

注重各环节之间的互动与衔接。

二、当前政务信息化领域顶层设计存在的主要问题

(一)问题表现

十多年来，我国各级党政机关在推进信息化建设时反复强调要做好“顶层设

计”，却屡屡收效甚微，主要原因之一就是片面地理解了“顶层”，仅按字面意思

将“顶层设计”理解为最上层、最权威、最宏观层面的设计，将“顶层规划设计”

及“专项初步设计”当成顶层设计的全部，而缺乏后面更重要的全局性基础性顶

层初步设计、全局顶层详细规划衔接和强有力的执行。

一个政务信息化的“顶层设计”方案，重点应解决四个方面的问题：

第一，要理顺全局的体制机制，即理清建设主体，制定数据资源共享、投融

资长效机制，至少要涵盖两个层面，一是制度机制层面的顶层设计，通过机制设

计解决传统体制机制、法规标准不匹配、不协调的问题，减少上下推进、横向沟

通之间的阻碍，保障建设顺利开展;第二，理顺全局的客体，即信息分类体系及

数据字典体系，再分清层次，合并同类项;第三，理顺全局的三定方案及各层级

岗位职责以及每个部门每个人处理工作的责任清单，即衔接主体与客体的权限形

成及分配策略体系;第四，理顺技术实施层面的顶层设计，对基础设施、共性支

撑软件产品、各类应用系统建设、数据资源交换与共享等方面进行全局性的初步

设计与详细设计，为形成数据要素流通的技术、平台、系统壁垒奠定基础。

在形式和内容上，全局性基础性的顶层设计至少要包含“全局规划设计、全

局初步设计和全局详细设计”三个部分，即形成“全局顶层三设计”。

对政务信息化而言，全局即指党委及政府所属各单位、单位所属各部门分管

业务之和，基础则是指规划设计出各类信息应用系统均可复用的管理与服务业务、

数据、技术、安全、保密业务与标准单元。完成“全局顶层三设计”的标志则是

形成共性政务业务与技术总体需求规范、背景信息(元数据)与数据结构规范、软

硬件产品与应用系统接口规范，业务功能、兼容安全可控环境测评规范等全套技

术文档。以电子政务为例，如图2所示，实施层面的“全局顶层三设计”在传统

的可研报告、初步设计