对深圳“外来人口”问题的重新认识及对策建议_人事政策.pdf

对深圳“外来人口”问题的重新认识及对策建议

经过二十余年超常规发展，深圳如何实现可持续发展，必须认真

研究和检讨其人口战略和人口政策，尤其是要反思深圳的“外来人口”

政策。伴随外来人口不断增长，户口成了外来人员的心病，外来人口

管理成了政府职能部门的难题。2003年3月“孙志刚事件”，导致了

针对外来人口和“三无人员”的收容遣送制度寿终正寝，也引发了全

社会对外来人口管理的广泛争论，外来人口是否低人一等？是否素质

低下？是否一定要接受某种特殊“管理”？是否要用“外来人口”这

样的称呼？面对人才匮乏和大量低素质外来人口带来的社会问题，作

为肩负外来人口管理职能的政府部门，必须对外来人口现状进行认真

审视，对问题进行深刻剖析，按照“三个代表”重要思想的要求，认

真研究外来人口管理问题。

一深圳市外来人口现状

(一)外来人口概念

长期以来，“外来人口”、“暂住人员”、“流动人口”等称谓

被用来称呼非本市户籍人员，它们的联系与区别何在？与“常住人

口”、“户籍人口”关系又如何？

1.法律界定。《中华人民共和国户口登记条例》第六条规定“公

民应当在经常居住的地方登记为常住人口，一个公民只能在一个地方

登记为常住人口。”公民在“常住地”登记常住户口，在当地称为

“常住人口”，以个体角度应称为“常住户口”；到本市县外的其它

地方需申报暂住登记，被称为“暂住人口”，以个体角度则应称为

“暂住户口人员”。

市统计局每年公布深圳“常住人口”数据，包含了本市常住人口

和部分暂住人口，与法律规定的常住人口为两个不同的概念。

2.法规界定。《广东省流动人员管理条例》第二条规定“离开常

住户口所在地进入本省和在本省内跨市(市政府所在地的市区，下同)、

县(含县级市，下同)暂住的人员”称为“流动人员”；《深圳经济特区

暂住人员户口管理条例》第二条规定“本条例所称暂住人员，是指没

有特区常住户口，持有效证件进入特区，并在特区居留的中华人民共

和国境内的公民。”

3.约定俗成的用语。以上法律所指“暂住人员”、“流动人员”

都是本国公民，不包括外国人、港澳台侨人员。长期以来，人们将所

有非本市常住户口人员称为“外来人员”，以总体称之，则为“外来

人口”。近年来，计划、统计部门多使用“户籍人口”代替本市常住

人口。

上述各种概念的逻辑关系图

相加

统计局“常住人口”

计划局“户籍人口”

公安局常住人口(本市户籍人口)

“外来人口”暂住人口

“外来人口”、“暂住人口”、“流动人口”及其派生出来的

“打工一族”、“外来民工”等名词现在被很多人认为具有歧视性，

但在没有更合适新名词的情况下，本文仍采用“外来人口”一词。

(二)人口数据分析

1.统计部门公布的数据

按照市统计局公布的数字，2000年、2001年、2002年，深圳市

常住人口(数据来源是抽样调查，范围包括户籍人口和在深居住超过一

年的外来人口)数量分别是432.94万、468.76万和504.25万，扣除

当年户籍人口数量，外来人口分别是308.02万、336.72万和364.80

万。

由于抽样统计造成“不可核查性”，以及无未满“一年”的“外

来人员”的统计，我们无法根据以上数据对外来人口实际情况进行科

学分析。

2.人口普查数据

2000年，第五次全国人口普查，深圳市总人口700.9万人，其中

户籍人口124.9万，外来人口577.0万，占总人口比例82.1%。同期

北京、上海和广州外来人口分别为282万、319万、318万，外来人

口比例分别为20.0%、19.4%和30.0%。

“五普”登记了五类人口，其中主要是常住人口和居住半年以上

的“外来人口”(不含境外人士)，为我们从事研究提供了较权威的参照

系。

3.公安机关2002年专项统计数据

人口普查数据属于时点数据，标准特殊，无法对外来人口居住年

限等进行分析。为此，2002年市公安局专门组织人员进行专项研究，

以2001年持有效暂住证(暂住证有效期至2001年底)的暂住人口为底

数，往前延伸至1996年，从暂住人口的居住时间、性别、年龄、文化

程度、从事职业等方面进行统计分析。

为避免重复统计，工作人员设计了专门