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湛江市政务环境存在的问题与优化对策分析

—————基于对湛江市处、科级领导干部的调查

政务环境作为发展环境的重要组成部分，具有保障作

用。政务环境是政府形象的体现，是政府管理功能能否有

效发挥的根本所在。本文采用抽样调查的方法，充分利用

党校教学资源，以处科领导干部为调查对象，对湛江市政

务环境存在的问题进行了问卷调查和座谈研讨，共发放调

查问卷230份，收回有效问卷179份，座谈研讨80多人

次。此次调查的宗旨在于通过对既是政务环境的主体又是

客体的处科级公务员的客观反映，来正视湛江政务环境存

在的问题，从而探求解决问题的具体对策。

一、政务环境的界定与调查对象的选择

（一）政务环境的科学内涵

所谓环境总是相对于某一中心事物而言的。相对于人

类而言，环境是指围绕着人类的外部世界，是人类赖以生

存和发展的物质条件的综合体。环境为人类的社会生产和

生活提供广泛的空间、丰富的资源和必要的条件。环境因

中心事物的不同而不同，随中心事物的变化而变化。因此，

政务环境作为环境中的一种，同样会因其所相对的中心事

物的不同，其内涵有所不同。

笔者认为，政务环境应包含两个方面：一方面，相对

于政府本身而言，它是指政府管理所面临的环境，即指对

政府及其管理过程、管理方式、管理效果产生直接或间接

作用和影响的各种要素的总和；另一方面，相对于经济社

会发展而言，是指政府及其行政人员在履行经济和社会职

能过程中所形成的环境，即政府对经济社会进行管理和服

务过程中所提供的各种要素的总和。前者是后者形成的前

提和基础，对后者有一定的制约作用。也就是说，政府在

管理中自身所面临的各种条件，对政府给经济社会发展所

提供的各种条件有着重要的影响。因此，营造良好的政务

环境，必须全面理解和把握政务环境的科学内涵。

政务环境是一项系统工程，具有系统性、制约性和动

态性的特点。它涉及面广，内容涵盖面宽。概括起来，主

要包括：行为主体环境、政策环境、制度环境、体制机制

环境和政府信用环境。

（二）调查对象的选择

本次调查问卷以湛江市委党校2008年上半年处级领

干部进修班、中青年领导干部培训班、市直科级干部进修

班和县（市、区）局长进修班学员为主要对象。在179份

有效问卷中，按级别分，处级干部42人，占23.5%；科级

干部137人、占76.5%。按工作职能的性质分，党务类22

人，占17.9%；人大、政协类10人，占5.6%；行政管理

类89人，占49.7%；事业单位类41人，占22.9%；企业

类17人，占9.5%。从以上调查数据来看，近五成的人员

在政府机关及其各部门工作，对政府管理的整个运作过程

非常了解。他们既是政务环境的创造者，又是政务环境的

承载者，因此，他们的评价既客观，又公正，深具代表性，

以次作为依据来分析湛江市的政务环境建设情况，有很强

的可信度。

二、湛江市政务环境存在问题调查问卷分析

自1999年市委、市政府编制并实施《993软环境整治

计划》以来，湛江市在优化发展环境方面做了大量卓有成

效的工作。如开展了机关作风测评、行风政风民主评议和

开开办办行行风风热线热线等活动，2007年4月，又在全市掀起了机

关效能建设的热潮等等。这些无疑都对政务环境的改善起

到了积极的促进作用，但与科学发展的要求及广大人民群

众的期望，还有较大差距。因此，我们必须正视存在问题，

分析其产生的原因，找出解决的具体对策，为湛江进一步

发展创造良好的政务环境。笔者曾就这个问题对2008年

上半年主体班学员进行了问卷调查，根据问卷结果，主要

从以下几个方面进行分析：

（一）从行为主体环境分析

行为主体环境由两方面构成；行政管理主体和行政相

对人。其中，行政管理主体又包括行政领导者和一般公务

员。行政领导者的决策能力和水平、政府公务员的思想观

念和业务素质、行政相对人的法律意识等等，都对良好政

务环境的形成有重要影响。行为主体环境是政务环境的核

心要素，并最终决定政务环境的优劣。湛江市的行为主体

环境存在的问题主要表现在两个方面：

1、行政领导者决策的民主化程度不高

近几年来，湛江市委、市政府就经济社会发展的重大

问题广泛征求社会各界的意见和建议，收到了良好的社会

效益。但是，问卷调查结果显示，有12%的人认为所在单

位的领导在进行重大问题决策时，