专题报告-三中全会系列之一财税改革(上)：现行财政收支分析框架.pdf

专题报告

高点，此后几年持续减税降费带来了支出占比的下降，2023年为21.8%。从

支出结构来看，近些年来第一本账中，民生支出占比上升、基建支出占比下

降。

第二本账的支出重点是土地出让收入安排的支出和专项债支出。土地出让

收入安排的支出约八成用于成本性支出，一成用于市政基建，因而基建直接

占比并不大。专项债方面，收入列入具体的“地方政府专项债务收入”，但

支出按照用途列入相关预算科目，并不会形成“专项债务支出”这个科目，

这就导致月度披露的政府性基金数据中，收入不含专项债，支出包含专项

债。从支出结构来看，2023年新增专项债中有33.2%用于市政及产业园区，

18.4%用于交通基建，16%用于社会事业，保障性安居工程占比13.4%，农林

水利8.6%，6.4%用于化解中小银行风险，3.5%用于生态环保，能源和城乡

冷链物流合计0.5%。

第三本账“国有资本经营预算”收入大多在国资系统“内循环”，仅46%

调入一般公共预算，比例仍有提高空间。2022年第三本账收入约5696亿

元，其中用于国资系统的支出约3295亿元，调入一般公共预算资金仅2643

亿元，占收入的比例为46%。由于国资具有全民所有的性质，其对应的财政

收入应当更多用于一般公共预算等惠及全民的支出领域，而当前大部分支

出仍在国资系统“内循环”，未来第三本账调入一般公共预算的比例仍有

提高空间。

第四本账支出取决于各类社保基金的参保人数和支付标准，养老和医疗仍

然是主体，2022年这两类基金占社保基金支出的96.7%。

三、收支：赤字与央地关系

从两个角度看待财政收支的关系，一方面赤字反映财政收支平衡关系，另一

方面央地关系反映的是收支的纵向分配。

赤字方面，我们对过去70年财政赤字口径的历史变迁做了回溯，现行官方

赤字口径主要是在2014年修订《预算法》后逐步成型。以2022年为例，

赤字＝支出总量（全国一般公共预算支出＋补充预算稳定调节基金＋向政

府性基金预算调出资金）－收入总量（全国一般公共预算收入＋全国财政调

入资金及使用结转结余）。

过去二十多年，我国赤字口径变迁中折射出财政扩张思路的三点变化：①

我国财政赤字不只是当年收支缺口，而且是跨年度赤字，依靠预算稳定调节

基金与结转结余资金实现跨年度的预算平衡。②中央赤字与地方赤字：2014

年新《预算法》“开正门、堵侧门”，此后地方财政才可以列赤字，但实际

上2009年已经开始以“地方收支差额”的形式编制赤字。③我国财政赤字

不只是一般公共预算赤字：财政四本账中只有第一本账（一般公共预算）列

赤字，但其他三本账都通过调入调出资金参与赤字预算。

央地收支关系：现行分税制框架。我国现行有18个税种，其中有4个中央

税、6个共享税、8个地方税；按收入比例来看，中央占税收收入的54%、

地方占46%。具体来看，4个中央税和8个地方税合计约4.26万亿，占2022

年税收收入的25.6%左右；6个共享税一共12万亿，占2022年税收收入的

72.1%；剩下部分是增值税和消费税的进出口环节差额，进口环节的增值税

和消费税都归中央所有，与关税一样，对应的也由中央承担出口退税。

支出划分：央地事权和财权再平衡改革进行中。分税制改革后，央地事权和

财权不平衡情况加剧。2016年印发《关于推进中央与地方财政事权和支出

责任划分改革的指导意见》，提出了重新划分央地事权的5条原则，包括

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①受益范围原则，②兼顾政府职能和行政效率，③实现权、责、利相统一，

④激励地方政府主动作为，⑤做到支出责任与财政事权相适应。

财力平衡机制：转移支付。地方财政之所以能以全国54%的收入承担全国

86%的支出，主要依赖于转移支付机制。目前我国形成了以财政事权和支出

责任划分为依据，以一般性转移支付为主体，共同财政事权转移支付和专项

转移支付相结合的转移支付体系。从总量来看，地方财政越来越依赖于央地

间转移支付；从结构来看，一般性转移支付占比越来越大。从区域分布来看，

中央转移支付侧重于财力偏弱的中西部地区。2022年中西部占到中央对地

方转移支付的67.5%左右，经济发达、财力充足的东部10