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农业投资规模与结构

自新中国成立以来，我国的财政支农体系和支农政策经历了一个逐步

演变的过程。在新中国成立之初的几年，因为财力所限，政府很少对

农业进行投入。从五十年代末到七十年代末，主要实行的是农业支持

工业的政策，相对于农业为工业提供的剩余而言(主要是以工农产品价

格剪刀差的形式实现的)，国家财政投入的比重仍然很小。从1978年

我国对农村进行经济体制改革以来，财政支农体制开始进行了大幅度

的改革。这也是目前我国这一时期现行财政支农政策的形成时期。在

这个时期，资金渠道多，政策覆盖范围广，涉及农业、农村发展的很

多领域。进入1994年，我国财政体制进行了一次较为重要的改革，那

就是开始实行分税制。分税制的实施对我国的财政支农体系产生了较

为深刻的影响，主要体现在中央政府与地方政府的关系上，对于农业

投资的影响也体现在地方政府因为财力、目标不同，各地对农业的投

入有很大的差异。从1998年开始，为满足尽快建立和完善社会主义市

场经济体制的要求，我国政府开始着重建立公共财政体制。在加入WTO

后，要求我国农业财政支持体系符合世贸组织的协议规定，我国的财

政支农体制向更加科学和符合国际惯例的公共财政体制目标迈进。此

时我国国民经济也进入了一个重要的机遇期，即人均GDP首次超过

1000美元，工业化进入中期阶段，已经到了工业反哺农业的重要阶段，

因此加大农业支持力度，发展农村生产力，提升农业综合生产能力已

经成为共识。纵观我国财政支农体系的演变过程，我国财政对农业的

支持体系经历了一个具有鲜明历史特征的变化过程，对我国农业经济

的增长与发展产生了不可忽略的影响与作用。

政府财政对农业的投资与我们通常所说的财政支农支出虽然有密切的

关系，但并不完全同义。本文采用罗剑朝教授在《中国政府对农业投

资的增长方式与监督研究》1一书的说法，提出政府财政对农业投资的

概念是：“政府财政对农业投资是指政府为了克服市场缺陷在农业生

产和经营过程中投放资源(物质资源和人力资源)进而形成资产或资本

以达到预定的经济、社会和生态目标的经济活动过程。”罗教授认为，

从统计口径上来说，这一概念有狭义和广义两种，狭义的政府财政对

农业的投资相当于财政支农支出中的支援农业生产支出和农业事业费

再加上农业基本建设支出、农业科技三项费用以及自然灾害补贴(因为

数据资料所限，本文使用农村救济费这一数据)。广义的政府财政对农

业投资是在狭义的基础上，加上财政用于农业科研与教育、农业科技

推广、农业环境保护以及给生产者直接补贴的支出。这些都是限定在

公共财政支出和WTO《农业协议》所允许的框架内。本文所使用的数据

均依据狭义的概念而来，基本上等同于我国财政支农支出中的口径，

即支援农业生产支出、农业事业费、农业基本建设支出、农业科技三

项费用及农村救济费这几项之和。(大口径的财政支农支出包括了财政

通过其他间接渠道对农业实施的多种支援与补助，如提升农副产品收

购价格、采取财政补贴办法优惠供应农用生产资料、减免农业税，对

进口粮食与化肥实行补贴等等)。

根据经济增长理论，农业经济的增长来源于生产要素的投入和农业生

产率的提升。随着技术的进步，农业生产率提升对农业增长的贡献越

来越大，但对于处在转型期的发展中国家来说，依靠要素的投入来实

现农业经济的增长仍然占很大比重，同时也是主要途径；对于劳动力

无限供给的发展中国家来说，短缺资本的投入显然是非常有效的。目

前，中国农业的资本投入渠道除了政府以外还有农户和其他私人社会

资本。政府对农业投资的理论基础是农业具有准公共物品的性质。显

然，农户和其他私人资本的投入对农业增长的作用同样是不可忽略的，

但本文只研究政府农业投资中，投资规模、投资结构的状况以及与农

业增长的关系。通过对中国转型期(本文指1978年以来，尤其指1990

年代以来)农业GDP数据和政府农业投资的规模、结构状况数据的相关

性分析，发现政府农业投资规模对农业增长有极强的正相关作用，而

且不同的投资结构所产生的边际产量不同，所以改善农业投资结构也

能对农业增长产生正的影响。研究表明，地方政府农业投资也对地方

农业增长有重大作用，这种作用是十分重要的。研究结果提示我们，

导致我国政府农业投资不足和结构不合理的根源在于我国现行的公共

财政体制存有缺陷，因此必须从公共财政体制改革和农业投融资体制

改革的高度来进行政府农业投资规模扩大和结构优化调整。

1.转型期农业增长与政府农业投资规模变动分析2

中国农业经济的转型期可定义为1978年以来至今的农村经