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公共政策是制约旅游产业发展的重要因素

从世界范围来看，旅游已经是名符其实的朝阳产业，成为世界上最重要的经

济活动之一。据联合国数据统计，从1950年至2011年，全球国际旅游人次从

0.25亿增加到9.8亿，增长了约38倍。旅游业已经成为世界经济中发展势头最

强劲和规模最大的产业之一。在此背景下，我国旅游业也取得了举世瞩目的骄人

成绩。2011年国内外旅游人数逾27亿人次，旅游总收入2.25万亿元，入境过夜

游客达5758万人次，出国出境旅游达7025万人次，有26.4亿人次的国民通过

各种形式在国内旅游，国内、入境、出境三大市场均保持平稳较快增长态势。2011

年中国出境旅游对世界旅游市场的贡献率达到7.2%，中国正在成为全球旅游产

业的重要支撑力量。消费热点不断增加、新业态快速涌现、企业经营整体向好等

微观实体层面亦呈现良好发展趋势。

与此同时，在国家明确提出将旅游业培育成国民经济战略性支柱产业与人民

群众日益满意的现代服务业以来，各地相继出台鼓励旅游发展的公共政策，广东

建设绿道有力促进了国民旅游休闲；山东出台国民旅游休闲刚要，“休闲汇”成

为山东旅游一大特色；由国家旅游局牵头编制的《国民旅游休闲刚要》日前已经

上报国务院，等待最终批复；旅游形象宣传纳入国家对外文化宣传范畴并取得明

显效果。但不可否认的是，在进步的同时，我国旅游业发展仍处在公共政策供给

短缺的整体状态，很多过时和保守的政策不断没有促进旅游发展，反而对中国旅

游业的发展造成了严重的障碍。和国际上的旅游大国和区域相比，在旅游公共政

策支持方面存在明显差距。

首先，我国目前仍缺乏一部综合性的旅游法。据不完全统计，目前全世界已

有60多个国家和地区制定了旅游法律，西方旅游发达国家的旅游立法进程与旅

游业发展过程是同步进行的。目前我国还没有一部专门的旅游法，这与我国世界

旅游大国的地位身份极不匹配。此外，我国旅游市场不正当竞争问题比较严重，

损害了旅游者和经营者合法权益，迫切需要制定旅游法明确一些基本法律规范和

旅游合同特殊规定，建立与改进旅游与相关行业管理的协调机制。而事实上，我

国旅游法雏形20多年前就已存在，但由于当时旅游业处于起步阶段，有关方面

对立法涉及的一些重要问题认识不尽一致，致使迟迟未能提请审议。随着旅游业

支柱性产业作用日益凸显，《旅游法》获批只是时间问题，《旅游法》出台必将是

根本性改善我国旅游公共政策环境的重大举措。

其次，我国现行的休假制度日益成为制约旅游业可持续发展的政策障碍。刚

刚过去的中秋、国庆“黄金周”，在制造了无数引人注目的数据同时，也引发了

一场关于如何旅游和度假的全民大讨论。除了高速免费引发的车辆暴增之外，远

远超过最大接待量的各大景区混乱场面让游客“很受伤”，无论是交通拥堵，还

是景区人满为患，都给旅游系统的整体运行造成很大困难。中国的高速和景区都

不是按照黄金周的最大客流来设计的，而是按照正常的接待量设计，而黄金周旅

游人数远远超过了正常接待能力，这种超越式发展无异于饮鸩止渴。在中国旅游

需求进入黄金期的情况下，仅仅依靠“黄金周”等集中式休假不仅难以满足国民

的旅游需求，反而对中国旅游业的健康发展、旅游景区的管理以及旅游安全都带

来很大难题。因而普及带薪休假制度，充分保障职员休假权益，使带薪休假制度

成为我国最根本的社会经济制度，成为刺激国民理休假、促进我国旅游业可持续

发展的不二良方。

我国现行的财政政策对旅游企业的支持仍显不足。自欧债危机以来，我国为

应对全球经济增速放缓和出口乏力的状况，实施积极的财政政策，对各行各业尤

其是重点扶持产业实施税收减免优惠，加大财政资金投入力度。旅游作为产业关

联大、吸纳就业能力强的国民经济支柱产业，亦是重点扶持对象，国务院41号

文件明确提出加大对旅游业的财政和税收支持力度。旅游国债投资额不断增加，

各地旅游发展基金相继设立，企业税负不断减轻，海南免税岛方案出台，大型旅

游设备进口实施减免关税。这些措施改善了我国旅游发展环境，促进了旅游资源

的保护，进一步明确了我国旅游经济产业地位。但从财政政策的实施效果来看，

我国旅游产业财政政策仍有很多不足之处。第一，财政对旅游产业投资方式相对

粗放，很多地方缺乏系统的旅游产业整体规划指导，或者旅游规划编制过程中存

在过多的长官意志，致使项目投资盲目求大、求多，和不必要的公共财政资金浪

费，造成支持旅游产业发展的财政资金使用效率低下，旅游财政资金使用的监督

机制亟需完善。第二，财政对旅游产业的投资政策不够灵活。理