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地方政府组织结构分析

何谓政府？?狭义的政府：行政机关或内阁?广义的政府：1.国家机构的总体。2.政府等同于国家机构的总体与执政党之和。3.在一些全民信教国家，政府等同于国家机构与宗教领袖集团之和。

中国地方政府的内涵o在本系列专题里，中国地方政府是指在地方党委领导下的地方行政体系。

中国地方政府的党政结构党中央国务院省委省政府市委市政府县委县政府乡（镇）党委乡（镇）政府

中国党政关系的基本模式o党委o党组o党管干部o归口管理

地方政府治理结构的概念o治理结构意为权力机关的设置、运行及权力机关之间的法权关系。

现代公司法人治理结构公司治理结构示意图

美国地方政府治理结构o镇民代表大会或镇民大会+镇经理+镇理事会（TownMeeting）o市议会+市经理+市长（CityCouncil）

中国地方政府治理结构o中国地方政府治理结构在理论上是议行合一体制，而在现实上却表现为党政一体化体制。议行合一党政一体化地方党委地方人民代表大会地方人民政府人民检察院地方人民政府人民法院人民法院人民检察院地方人民代表大会

o“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”——邓小平

中国地方政府的条块结构o条条：从中央延续到基层的各层级政府中职能相似或业务内容相同的职能部门。o块块：各个层级的地方政府，包括省、市、县、乡（镇）四个层级。

中国地方政府的条块结构省教财公卫市育政安生部部部部门门门门县

中国地方政府的层级设置当前中国行政层级设置示意图

古今中外行政层级比较

“市管县”体制的弊端o一是降低了政府的工作效率。o二是增加了行政成本。o三是市管县体制存在着“市卡县”、“市刮县”、“市压县”的现象。

省直管县的两种模式o浙江模式：财政体制上的“省管县”，而在社会管理和公共服务等方面还不是完全的“省管县”。1992年至今，浙江已连续四次出台政策，扩大一部分经济比较发达市(县)的经济管理权限。实践证明，实行“省管县”，激活了浙江县域经济的活力。在省管县改革中，浙江模式是不少地方借鉴的蓝本。在其他省份所推行的省管县改革，大都遵循这样的路径：从经济管理切入，向县级政府下放经济管理权，强县扩权，推行省管县的财政改革，而进行试点的县多数是经济实力较强的县。

o海南模式：海南从1988年建省开始就没有实行市管县，海南省20余个县、县级市、地级市都是由省直接管理，是独立的经济单元，不存在地级市对县的行政管理问题。2008年7月初，海南将177项行政管理权直接下放到市县和地级市，同时提出了配套改革制度，曾引起社会各界广泛关注。

天津市政府机构设置

当前中国地方政府机构设置的特点o上下对应，强调机构对口o由上到下，机构的数目、规模逐层次递减。

条块结构的功能o弹性机制o监督与制约o信息传输o替代与变通o协调和统筹

当前条块结构存在的弊端o“条条集权”与管理权威缺乏o“地方无能”与“地方全能”并存o政府间横向关系的阻隔o“上下对口”成为政府机构改革的瓶颈

案例：o太湖流域自上世纪80年代起开始治理，江苏每年投入20亿元专项资金用于太湖治理。至2011年年底，5年间，投入100亿元从太湖打捞蓝藻达280万吨，但蓝藻依然每年爆发（2月1日《广州日报》）。o据说比照国外的经验，解决湖泊含磷过高、使湖水变清，需要耗时20至30年。问题是，这20年的时间能不能解决一些、一点问题？上百亿的投入不是小数字，悲催的是，“流域内污染企业的整治，只能由各地方政府出面管理；太湖流域管理局的职责权限仅在于水质方面，对于污染源，只能向当地政府提供建议”——多头管理、管而不清的治理机制，除了隔靴搔痒又能如何？

条块关系变革的对策性思路o厘清各层级政府间职责o合理设置政府机构

厘清政府间职责o区分公共物品的地方性和全国性，明确提供公共物品的主体资格。o政府职能的纵向配置，自上而下呈现出从宏观到微观的层级递减趋势。

合理设置政府机构o对于中央专有的事项应该由中央垂直管理。o对于中央和地方交叉的事项，可以考虑坚持目前上下对口的机构设置，但要改变“双重领导、条块结合”的旧思路，明确以哪一方为主，以避免职责不清、互相推诿现象的发生。o对于地方专属事项，中央不要随意干涉，允许地方政府根据需要因地制宜，也不要在中央设立类似的主管机构。o对某些机构设到什么层次不必强求一律和一致，不必“一杆子插到底”，一直设到乡镇政府和街道办事处，主要是根据业务性质不同考虑各类条条具体设到哪一个层次的政府为宜。