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公共政策执行的要素分析

祁勇

（山东师范大学管理与经济学院MPA中心，山东济南，250014）

摘要：短短的二十年间，政策执行的研究在经历了一起一伏之后，再一次引起了学术界的重视。美国和欧洲的学者们通过不同的

视角总结归纳了诸多影响公共政策执行的要素。结合国外的实践经验和我国的具体国情，决策过程、信息沟通、执行主体、资源投

入与外部环境等五种要素的研究对我国更具有现实意义。

关键词：公共政策；政策执行；公共管理；政策周期

作者简介：祁勇（1973－），男，山东德州人，山东师范大学讲师

政策问题经过确认进入到议事日程，再经过科学、严谨的构建程序形成问题的解决方案，方案一经采纳则进

入到政策周期中的另一个重要环节―――政策执行。根据陶学荣的观点，政策执行可以定义为：“政策方案被采

纳后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，以实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的

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内容转化为现实的效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程”。1(p.194)

由于公共政策本身具有的很大的局限性，如：政府各部门间相互矛盾的目标以及多个竞争性部门之间决策权

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威的分配，所以有人认为“在很大程度上，公共政策注定是要失败的”。政策执行就是公共政策失败的多种多

样的原因之一。美国学者艾利森曾指出：“在实现政府目标的过程中，方案确定的功能只占10％，而其余90％则

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3(p.212)

取决于有效的执行”。艾利森的观点得到了布里奇曼和戴维斯响应，他们也认为学术研究的确发现政策

执行失败导致整个公共政策失败的情况占有很高的比率。

政策执行失败的原因中外学者们已经给出了许多，本文将对其中对我国公共管理领域以及公共政策领域内有

指导意义的方面进行分析。

一、公共政策执行要素的研究背景

作为政策科学的发源地，西方国家的研究在相当长的时间内，研究者们主要关注的是政策的制定过程，而对

于执行领域的研究却未能给予相应的重视。以20世纪70年代初普雷斯曼（Pressman）和瓦尔达夫斯基（Wildavsky）

对美国加利福尼亚州奥克兰市一项经济性政策项目的经典研究为标志，随着学者们对在美国约翰逊政府的伟大社

会（GreatSociety）改革中的种种失败政策进行的反省，执行领域内的研究迅速地取得了一定的发展。

然而，随后由于西方国家尤其是美国的财政预算危机、逐渐增多的政策项目调整以及随后几年共和党主导国

会所带来的抑制效应，政策议程研究又一次受到学者们的青睐。因此，执行领域的研究再次被忽略。对此，小奥

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图尔（O’TooleJr.）形容到：“以政策执行为明确目标的学术研究浪潮自1990始已经逐渐消退了。”政策执行结

束了其作为科研与教学的导向的作用，正如萨巴蒂尔（Sabtier）评论到的：有关政策执行的文献研究似乎已经走

入了死胡同。英格拉姆（Ingram）则认为，政策执行的研究甚至连概念清晰的程度都还没有达到，因此以她为代

表的人物将研究领域集中到了政策制定等方面。

尽管学者们对政策议程、政策制定、政策分析以及政策评估等领域进行了大量得着有成效的研究。但是，正

如研究者们无法解决政策执行这一难题一样，实践者们仍然陷入在将政策意图成功实现的困境中。各种政策失败

依然明显存在，政策执行者渴望获得建议从而能够通过恰当的方式成功地解决执行谜题。因此，政策执行研究的

低谷并没有持续很长时间。在20世纪90年代末，许多学者重新将注意力投向了这一领域。

二、公共政策执行研究的意义

首先，公共政策执行研究是理论与实践相结合的需要。当今的政策分析者