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中国立法的公众参与

一、公众参与中国立法的意义

20世纪70年代末以来，随着“文化大革命”的结束和改革开放政策的进行，

中国立法的一个明显的趋势是向着专业化和正规化的方向发展（2）。中国立法越

来越重视法律专家的作用，在制定宪法、刑法、民法通则、刑事诉讼法、民事诉

讼法、行政诉讼法、公司法等一系列法律时，都聘请了由法学家、法律家等组成

的起草小组，从而使中国立法越来越多地带有“法学家法”的色彩（3）。另一方

面，按照中国现行法律规定，有权向全国人民代表大会提出法律案的机关包括全

国人大常委会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院等国家专门

机关，从实际情况看，处于行政领导第一线的国务院，由于了解实际情况，承担

大部分立法草案的起草工作，其他机关或个人，可参与起草法律草案，但没有立

法提案权，立法严格依据立法程序，从而使中国立法越来越多地带有“官僚法”

的特点（4）。

在中国立法向着专业化和正规化发展的同时，普通百姓如何参与立法，立法

如何反映广大人民群众的利益，已经成为摆在我们面前的一个重要问题。我国宪

法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”从理论上说，人民当

然拥有立法权。而这种权力是通过人民代表大会实现的。但人民代表大会是代表

人民行使这项权力的，它的来源是人民。公众广泛参与立法，对一个人民当家作

主的国家，按理说，是再自然不过的事。

应该指出，制定政策时广泛征求群众意见，“从群众中来，到群众中去”，

一直是中国共产党领导的基本方法。在革命战争年代，中国共产党建立了许多革

命根据地，在充分发扬民主的基础上，制定了有关政权组织、土地改革、家庭婚

姻、劳动关系等方面的一系列法律（5）。新中国成立后，中国共产党又把在革命

战争年代形成的群众路线贯彻到立法工作中，形成了与社会主义原则并列的民主

原则（6）。在制定宪法、婚姻法、兵役法、农业合作社章程等重要法律时，都采

取了先公布草案，在较小或较大范围内征求意见，最后由立法机关讨论通过的办

法。毛泽东在解放初期制定农业合作社章程时指出：章程还要慢一点，要跟民主

人士商量，要采取立法的手续，也许和兵役法一样，先由人民代表常务委员会讨

论一下，交给国务院公布征求意见，各地方就可以照那样试办一个时期，到了明

年，再交人民代表大会通过。毛泽东把制定1954年宪法的经验概括为“领导与

群众相结合”的方法。他指出：这个宪法草案结合了少数领导者的意见和8000

多个的意见，公布以后，还要由全国人民讨论，使中央的意见和全国人民的意见

相结合。这就是领导和群众相结合，领导和广大各极分子相结合的方法。过去我

们采用了这个方法，今后也要如此。一切重要的立法都要采用这个方法。

但是，在当时的情况下，公众广泛参与立法建立在三个前提的基础上：第一，

所处理的社会关系比较简单，在人民内部，在不同部门、地区、行业之间，在政

府与人民之间，利益比较单一，下级服从上级，地方服从中央，政府代表人民，

为人民服务，远远没有形成现在这样利益多元化的局面。第二，在政府内部分工

比较简单，在根据地实行的是精兵简政，党政军民学，东西南北中，党是领导一

切的；在50、60年代，虽然存在党政分工，立法机关、行政机关和司法机关之

间的分工，但国家重大方针政策的决策，立法工作本身，都受到学中央的直接领

导，行政权力起着重要的作用。第三，党群关系，干群关系比较简单，人民对党

和政府的感情比较淳朴。在这种情况下，立法工作虽然没有像现在这样的严格正

规的程序，公众参与是当时中国立法工作的最自然不过的事情（7）。

70年代末、80年代初以来，中国社会的情况发生了很大的变化，如果说50、

60年代社会关系比较简单，法律所调整的主要是诸如家庭婚姻关系，对国民经

济的计划、分配与监督，对反革命分子和其他严重犯罪分子的制裁，而且大量的

关系不通过法律，而通过其他社会调控的手段，党的政策宣传，思想道德觉悟，

当事人所在的单位领导的规劝或居民委员会的调解就已经把问题解决了，即使是

犯罪分子，把他们置于群众的监督之下，也是最好的监督和改造办法；那么今天

所出现的社会关系的复杂性程度比50、60年代大得多。首先，经济体制的改革

带来了利益的多元化，在公有制之外还合法地存在着大量的非公有制经济的成

分，人们之间的利益关系比建立在纯粹公有制基础上的利益关系复杂多了，在国

家与之间，不同所有制的之间，的不同所有者之间，的所有者与经营者之间，的

雇主与雇员之间，的管理者与工人之间，存在着大量的、多种多