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我国城市土地利用的问题与对策

【内容提要】我国城市化进程的加快使得在城市土地利用过程中，用地规模扩张

过快、土地利用效率低下、用地结构失调等各种问题日益突出，而城市土地利用

规划功能又相对较弱、管理尚不完善。政府既是规则的制订者、执行者，又是市

场的管理者和交易者，对政府行为缺乏有效监督和制约，乃是我国土地资源流失

与失控的深层次原因。应以土地权利为核心，以物权理论为基础来构建、创新土

地产权制度，健全土地法律责任制度。针对这些问题提出了从系统的角度进行城

市土地利用和规划，以城市发展规划为总领，合理控制各类土地的使用，促进土

地资源的集约利用与城市生态经济系统的协调发展，以及城市土地利用规划的对

策建议。

【摘要题】城市规划

【关键词】城市土地/集约利用/系统协同/城市土地利用规划

【参考文献】

[1]李志民，周宝同．城市化进程中的土地问题．国土资源，2005(6):20—23.

[2]赵贺．中国城市土地利用机制研究．经济管理出版社，2004:58

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[4]王霞，尤建新．城市土地经济学，复旦大学出版社，2004:29—37

[5]黄鹏，卢静．国外城市土地利用规划的启示．现代城市研究，2004(8):53—56

[6]毕凌岚，黄光宇．对现行城市土地利用规划的生态反思．城市规划汇刊，

2003(5):52—58

[7]胡云．论我国城市规划的公众参与．城市问题，2005(4):74—78

随着我国社会经济的不断发展，近几年我国城市化进程逐步加快，对自然资源和

生态环境等产生了较大的影响和冲击，引发了一系列的矛盾和问题，其中尤为突

出的是土地问题。有数据资料表明，近20年，我国城市用地规模的扩张远远超

过城市化的进程，城市用地的供需矛盾日益尖锐；但另一方面，我国对已占有的

城市建设用地控制较弱，导致城市土地利用效率低下，土地利用的集约程度远远

低于国外发达城市水平。这就要求我国要从根本上转变土地资源的利用方式，针

对当前在城市土地利用规划方面存在的问题，从系统的角度加强、完善土地利用

规划功能，使之与城市的发展方向、发展速度相协调，促进土地资源的节约与集

约利用。

一我国城市土地利用中存在的问题

近年来，随着我国城市化步伐的逐步加快，我国在城市土地利用方面存在的问题

日益暴露出来，主要表现在以下几方面。

1.城市用地规模扩张过快，用地供需矛盾尖锐

目前全国共设有660个城市，两万多个建制镇①，2005年我国的城市化率达到

43％，大体上每年增长一个百分点；而全国城市土地面积2000年为2.24万平方

公里，2003年达到2.83万平方公里，2004年全国城市建成区总用地面积约3

万多平方公里①，年均增长8％左右，远远超过城市化的速度。并且，一些地方

在城市建设过程中，以产业园、软件园、物流园、大学城等多种形式，大量圈占

土地，占用了不少耕地，导致土地资源透支，难以在数量上满足日益增长的城市

用地需求。

2.城市已占用土地利用效率低下

在城市用地大规模外延扩张的同时，我国城市已占用土地的利用效率却非常低

下，绝大多数城市建成区内或多或少都有一定数量的闲置或废弃地。据国家有关

部门统计，目前全国城市有闲置土地、空闲土地、批而未供土地近400万亩，占

建设用地的7.8％，城市人均用地面积明显高于亚洲近邻国家和地区，例如去年

北京市经清理后，仍有占而未用土地144平方公里，按建设用量10年也用不完

①。同时，城市中存在住宅建设项目用地、商服建设用地等各类建设用地的容积

率普遍偏低、工业建设项目用地的投资强度、产出水平低下等现象，远远达不到

集约用地的要求。

3.城市用地结构比例失调

我国城市用地结构不合理主要体现在城市中工业用地比例过大，商业服务业及市

政环境用地比例过小。目前我国城市工业用地占城市用地比重一般在20％

—30％之间，远远高于建设部关于工业用地占建设用地的比例控制在15％

—25％之间的规定，而发达国家城市工业用地比例一般不超过15％。此外，全

国城市人均道路广场用地、绿地、市政公用设施与国外综合性城市相比低5—10

个百分点[1]。城市的工业用地比重过大，影响了土地的价值收益率及城市商务

中心功能的发挥，有碍城市经济的协调发展。

二我国城市土地利用规划管理中存在的问题

城市土地利用规划是合理调节、分配、控制城市土地利用的有利工具，但目前我

国的城市土地利用规划功能较弱，对用地的管理尚不到位，主要表现在