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预算管理一体化改革背景下高校内部控制存在的问题及解决策略

一、研究背景

2014年1月1日，《行政事业单位内部控制规范（试行）》正式施行。为落实好该规范，推动、指导各级教育行政事业单位进一步完善内部控制，提高内部管理水平[1]，教育部印发了《关于做好〈行政事业单位内部控制规范（试行）〉实施工作的通知》（教财函〔2013〕142号）。之后，财政部相继出台了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号）、《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（财会〔2017〕1号）等文件，各高校按照文件要求，积极推动内部控制建设相关工作，并取得了一定的成绩。财政部要求行政事业单位每年编制内部控制报告，检查内部控制建设情况，对更新和完善内部控制建设进行督促。

2021年，国务院颁布《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号），旨在解决预算管理中存在的统筹力度不足、预算约束不够有力、资源配置使用效率有待提高、预算公开范围和内容仍需拓展等问题；2022年，财政部为落实预算管理制度改革，印发《财政部关于推广实施中央预算管理一体化建设的通知》（财办〔2022〕19号）、《财政部办公厅关于做好应用预算管理一体化系统编制2023年中央部门预算准备工作的通知》（财办预〔2022〕93号）等文件，全面推进预算管理一体化工作。

内部控制建设与预算管理一体化改革工作看似相互独立，实则相辅相成、互相促进，有极大的关联互补性。随着一体化改革的推进，高等学校内部控制体系涉及的预决算控制、收支控制、政府采购控制、资产控制、建设项目控制和合同控制均不同程度被纳入预算一体化管理，内部控制的授权管理、流程、风险点及控制措施也发生巨大变化，尤其是一体化管理系统的应用，更是带来了信息化层面的内控手段变革。研究如何结合高校实际情况，在预算一体化管理过程中融合内控管理机制，将为高校财务工作提供一定的参考和借鉴。

二、预算管理一体化与内部控制的关系

（一）预算管理一体化与内部控制具有相同的管理目标

预算管理一体化是全面深化预算制度改革的有效途径，一体化管理有利于加强预算刚性约束，严格预算收支管理，提升预算项目绩效水平，提高资金使用效益。高校内部控制管理旨在规范高校经济活动各个环节，同时提升管理质效，规避管理风险。由此可见，两者在管理上虽然侧重点不同，但最终的管理目标都是提质增效。

高校预算管理一体化需要以高校的使命和愿景为目标，根据学校的战略规划，层层分解，将预算安排到具体项目中，实现全方位管理。内部控制是在工作任务开展过程中明确内部控制规范，梳理工作流程和风险点，制定应对措施，从而保障工作任务有效完成，目标得以实现[2]。由此可见，两者都是以学校发展愿景和战略规划、年度工作计划为共同基础和前提。

（二）预算管理一体化与内部控制具有相似的组织架构设计

预算一体化管理和内部控制管理两项工作均要求高校高度重视，建立以学校分管领导为组长的工作小组；各单位负责人为本单位各项经济活动内控工作和预算一体化管理工作的第一责任人；各归口部门对归口领域的内控和预算一体化工作负责；各级项目负责人对其项目具体的内控工作和预算绩效工作负责。

（三）预算管理一体化与内部控制在管理内容方面相互覆盖

高校预算管理一体化涉及学校管理的方方面面，将预算项目作为管理的基本单元，实时记录和动态反映项目全生命周期的预算管理信息。具体内容涵盖了部门预算全过程管理、部门决算管理、资产管理、政府采购管理、项目库管理、绩效管理、资金管理、会计核算以及人员基础信息管理等。高校内控管理则涵盖了几乎所有的经济活动，并贯穿决策、执行全过程，强调事前防范作用。主要包括预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、国有资产业务管理、建设项目业务管理和合同业务管理六大业务领域。二者在管理内容上高度重合，均涉及高校花的“每一笔钱”的流向和具体业务。

综上分析可见，预算管理一体化和内部控制在实际管理中是相辅相成、相互促进的。加强顶层设计，将共性的管理要求加以整合，在制度制定和信息化建设过程中统筹兼顾，能够有效减少管理重叠和重复投入，推进高校高质量发展。

三、预算管理一体化改革背景下高校内部控制存在的主要问题

在全面接入中央预算管理一体化系统后，单位层面、业务层面部分内控管理功能通过系统自动实现，如不相容岗位与职责分离控制、预算业务管理控制、收支业务管理控制以及政府采购管理控制等。但接入新系统也带来了内控工作的调整变化，仍存在一定的问题，需要不断优化，建设贴合实际、提升效能的内控管理系统。

（一）对内部控制建设的重视程度不高

一是高校各学院、职能部门对相关工作认识不足，对预算管理全流程缺乏了解，职责划分不清，财务部门作为预算一体化和内控工作的牵头部门，协调工作阻碍重重，严重影响内