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重特大灾害事故应急救援联合组织指挥体系建设研究

摘要：重特大灾害事故应急救援难度大，专业性、科学性和安全性要求极高，给应急救援指挥工作带来了严峻考验。本文围绕重特大灾害事故应急救援工作，从联合组织指挥机构、指挥规则以及指挥重点三个方面入手，提出联合组织指挥体系的建设路径，期望对提高应急救援指挥效率有所帮助。

关键词：重特大灾害事故；应急救援；联合组织指挥体系

近年来，受极端天气事件、气候周期性变化以及人类社会活动等因素的综合影响，重特大森林火灾事故发生风险增大，必须引起森林消防部门的高度重视。在森林火灾事故中，应急救援是最大程度降低国家和人民群众生命财产损失的一项重要工作。为确保应急救援工作高效、精准、有序开展，应建立起联合组织指挥体系，对应急救援实施专业化、科学化指挥，充分发挥救援力量优势，有效预防和扑救森林火灾。

一、成立联合组织指挥机构，强化指挥机构职能作用

（一）成立基地指挥部

在当地应急指挥中心或森林草原防灭火指挥部设立重特大灾害事故应急救援基地指挥部，组建由国家综合性消防救援队伍、地方专业扑火队伍、军民武警和社会志愿者构成的应急救援队伍，由应急救援队伍执行森林草原火灾扑救任务。在执行任务过程中，接受火灾发生地县级以上地方人民政府森林草原防灭火指挥机构的指挥[1]。基地指挥部负责组织、协调和指导救援救灾工作，包括较大以上规模灾害的相应处置、物资调配、跨地区重大问题协调、灾害调查评估以及挂牌督办工作。当重特大灾害事故现场成立前线指挥部后，基地指挥部不得干扰前线指挥部的行动决策和力量调动。

（二）成立前线指挥部

前线指挥部总指挥和最高决策者由属地行政首长担任，副指挥长由精通救援行动指挥、实战经验丰富的行业专家以及国家综合性消防救援队伍指挥员担任，指挥部成员包括灾害事故地的政府领导、应急管理部门负责人、消防救援单位负责人、森林消防单位负责人、公安部门负责人以及救援力量负责人[2]。对于重特大灾害事故，前线指挥部设立分前指，结合灾害事故的实际情况部署分前指人员构成与工作任务。在开展应急救援工作中，前线指挥部统一指挥综合协调组、医疗救治组、抢险救援组、火灾监测组、扑火队伍等工作组联合救援。

二、明确联合组织指挥规则，满足专业高效运行要求

（一）科学部署现场救援指挥

各级指挥机构在开展联合指挥工作中要坚持统一、专业和垂直的指挥原则，有效运行联合组织指挥体系。第一，统一指挥。当森林火灾发生后，前线指挥部负责人要第一时间赶赴火灾现场，了解灾害事故整体情况，快速部署指挥救援工作。火灾现场所有救援单位、救援资源以及参加救援的个人都要服从前线指挥部的统一调度，任何救援力量不得私自决策救援工作[3]。第二，专业指挥。前线指挥部安排专业副总指挥负责开展专业化指挥工作，针对一线救援力量制定战术策略、部署行动方案、调配救援物资，并对一线救援力量的规避风险工作开展专业技术指导，保证森林火灾现场的一切救援工作均在专业指挥下高效开展。第三，垂直指挥。各级指挥机构要逐级下达指挥命令，逐级上报救援信息。在指挥体系中，赋予一线指挥员灵活处置自主权，指挥员有权根据火灾事故发展态势决定是否暂缓救援行动，一线指挥员做出决定后要及时向上级指挥机构汇报。在一线队伍开展应急救援工作中，联合指挥机构不得直接指挥或干预一线指挥，不得在无视现实条件的情况下向一线队伍下达强制性命令。

（二）规范应急救援指挥流程

在森林火灾事故发生时，按照联署办公程序启动基地指挥部，基地指挥部接到灾情报告后及时下发到全体成员单位，要求第一响应等级单位做好应急救援准备工作，结合火灾情况的发展变化，推动牵头单位和重点协同单位积极配合完成准备工作。基地指挥部各成员单位应快速响应指挥部安排，抽调出各部门单位的核心成员开展联合办公，保证基地指挥部源头力量充足，以最快的速度投入到森林火灾应急救援指挥工作中。前线指挥部严格按照既定的重特大灾害事故救援行动程序开展指挥工作，完成早期处置、态势研判、力量调用、救援部署、组织救援、应急处置、综合保障、信息發布和督查验收等工作任务[4]。在联合组织指挥体系运行中，要根据火灾现场救援形势、指挥环境、力量集结等具体情况灵活调整指挥流程，必要时适当简化指挥流程，体现联合指挥工作的韧性、动态性和灵活性。

（三）完善联合组织指挥制度体系

在重特大灾害事故应急救援工作中，要以完善的联合组织指挥制度体系作为执行依据，有力保障应急救援工作的快速启动与高效运行。第一，作战会议制度。指挥部要定时定点组织召开作战会议，在汇总应急救援工作情况和总结讲评的基础上，针对灾情进行重点研判磋商，对下一步计划或次日的行动计划合理安排部署。第二，集体决策制度。在应急救援行动总体方案和重大决策制定方面，联合指挥部可组织召开全员或主要成员会议对方案和决策进行集体研究，会议上对各方提出的意见认真听取，并尊重专