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我国环保监管模式的缺失与创新

摘要：环保监管模式是指对环境污染和破坏行为进行监管的方式。我国现行

的环保监管模式在监管机构设置、监管职权配置以及运行方面还存在诸多缺失。

创新和完善我国的环保监管模式应结合当下的宪政背景和环境保护的实际需求，

以环境善治为目标，从监管机构的设置、监管职权的配置和监管权力的运行三个

方面着手。就监管机构设置来看，应建立基层，特别是农村地区的环保监管机构；

结合生态功能区划以划分并设置区域性环保监管机构。从职权配置来看，应从横

向和纵向两方面重新优化配置环保监管职权。就职权运行来看，应完善人大、监

察机关和社会公众等为主体的多元化监督机制，培养和释放外部监督力量，以强

化对环保监管职权的监督。

关键词：环保监管；体制模式；监管职权

古人云“徒法不足以自徙”。假定现存的法律都是良法，假定守法主体的

素质和违法机会都是恒定，那么法律要得到有效的实施，就必须有一个良好的法

律执行机制，即法律的监管模式。在建设生态文明，实现可持续发展的背境下审

视我国当前的环保监管模式，其还存在诸多不足。在目前的宪政背景下，结合我

国经济和社会发展的具体国情，整合环境监管的各种资源、科学设置监管主体、

恰当配置监管权力、强化环保监管力度，创制多种有效的监管模式显得尤为重要。

一、环保监管模式的基本认识

（一）环保监管模式的概念生成

所谓监管，是指对运行中的事物进行监督和控制，使其不致脱离既定的轨道

或偏离期望的走向。经济合作与发展组织（OECD）在《监管问题及多哈发展议

程（解释文本）》中将监管定义为国家对企业、公民和政府自身行为所采取的管

制措施。①环保监管属于政府社会性监管职能的一部分。它不仅指普通的环境行

政管理行为，还包括对影响和破坏环境的微观市场主体的经济行为进行管制，将

人类的经济活动限定于环境的承受范围之内。环保监管也不仅是指对潜在的环境

污染和破坏行为的直接强制，它既包括对微观市场主体的经济行为设定规范，即

环境保护立法；还包括对微观经济主体的污染和破坏环境行为实施后，司法机关

依据相关法律法规做出课以污染者相应法律责任的司法裁判行为，即环境保护司

法等。同时，环保监管还包括其他社会主体及社会公众对环境污染和破坏行为的

社会性监督。基于以上认识，笔者认为，所谓环保监管，是指政府采取措施对经

济主体潜在地和现实地造成环境污染的行为加以规范和限制。环保监管模式就是

指对环境污染和破坏行为进行监管的方式。从静态上讲，是指环保监管主体的设

置及各自权限；从动态上讲，是指环保监管主体依照自身权限开展活动的运行机

制。

（二）环保监管模式的内容厘清

一是环保监管主体设置。政府是环保监管的当然主体。此外，微观经济主体

是环境污染和破坏的直接责任者，他们在生产经营活动中有义务和责任采取自我

监管措施以减少对环境的损害，因而也应当成为监管主体的一部分。不仅如此，

在现行民主政治构架下，一方面，社会公众对政府行为有监督的权利，当然也对

政府的环保监管行为享有监督权；另一方面，政府的有限性和“政府失灵”等因素

也决定了政府对环境的监管并非无所不能，尤其是政府履行监管职能，更是需要

社会公众的支持和配合，诸如举报环境污染事实、提供环境污染线索、搜集与环

境污染相关的证据等等。因此，从这个意义上讲，社会公众当然也是环保监管主

体。

二是环保监管职权划分。环保监管职权的配置应依据环境问题的现状、特征、

发展趋势和环境保护的目标科学、合理进行，以满足环保监管职权运行的高效性。

首先，要保证环保监管主体“有权可用”，在发现环境污染和破坏行为依法应当惩

处的，监管主体能够依照自己合法享有足够的监管职权，包括能够采取哪些措施、

实施哪些行为对其进行有效制裁；其次，要促使环保监管主体“有权必用”，一旦

出现环境污染损害行为，环保监管主体必须依照自身的监管职权采取制裁措施，

以保障其监督行为的及时性；最后，要监督环保监管主体权力“不得滥用”，也就

是要对环保监管职权加以合理限制，不宜过大、过宽，对每一主体的权力都要有

所制约，避免其借“环保监管”之名而行滥权、侵权之实。

三是环保监管运行机制。环保监管运行机制是环保监管主体行使环保监管职

权的过程，包括环保监管主体之间的相互关系，环保监管职权的相互支持、相互

依赖和相互制约关系，以及环保监管主体运用环保监管职权的工作规程。环保监

管运行机制主要是解决各环保监管主体之间依照何种程序、步骤在各自既定的监

管职权范围内协