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EPC+O、EPC+F模式的具体实践及操作建议

EPC+O模式是我国基础设施和公用事业领域项目创新实施模式的探索，并已逐步成为国内公共设施项目实践的新方向。

一、EPC+O模式的基本概念和相关规定

EPC+O/OM，即设计、采购、施工及运营(或运营维护)一体化的总承包模式，是在EPC总承包模式基础上向后端运营环节的延伸，即总承包商除承担建设期内传统的设计、采购、施工任务外，还要承担运营期内的运营维护职责，通过该种整合方式提高项目的运营效率，降低全生命周期内的成本。

EPC+O并非一个法定的概念，在我国国家政策文件层面，最早提及类似概念的文件是2005年年底国务院发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发〔2005〕39号），文中要求“推行污染治理工程的设计、施工和运营一体化模式，鼓励排污单位委托专业化公司承担污染治理或设施运营”。此后国务院陆续出台的《关于加快发展节能环保产业的意见》（国发〔2013〕30号）、《关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》（国发〔2014〕26号）中均提到了要在环保领域鼓励发展包括系统设计、设备成套、工程施工、调试运行、维护管理在内的环保服务总承包。在上述政策的引导下，设计、施工和运营一体化总承包模式最早开始在国内的环保领域运用，适用范围也最为广泛。

近年来，中央和地方政府纷纷出台政策鼓励将该种模式逐渐应用于环保以外的更多行业领域，如2016年财政部发布的《关于开展2016年中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》（财办建〔2016〕21号）中首次提出要“积极采取设计采购施工运营总承包（EPC+O）等模式，实现地下综合管廊项目建设运营全生命周期高效管理”；广东省东莞市政府发布的《关于深化改革全力推进城市更新提升城市品质的意见》（东府〔2018〕102号）中提出，“鼓励活化更新和生态修复。探索通过EPC+运营权招标或公开遴选方式，引入产业园区综合运营服务企业和重点创新载体单位实施旧工业区、成片出租屋活化更新，提升镇村工业园区软硬件条件和运营效率”。从实践来看，也有越来越多非环保领域的公共设施项目尝试以该种模式实施。

二、EPC+O模式与其他类似项目模式的异同点

（一）EPC+O模式与DBO模式

在国际工程中，相比于EPC+O，在项目实践中被更多使用的是DBO（Design-Build-Operate，设计、施工和运营）的概念，在2008年发布的FIDIC《设计—建造与运营合同》（金皮书）中，将DBO表述为一种“有别于传统的设计施工承包合同与运营合同相互独立的方式，而是通过把设计、施工和长期运营整合到一个合同中授予一个承包商（通常为联合体或联营体），从而获得更优的创新、质量与性能的组合”。由此可见，DBO模式（如无特别说明，以下均指FIDIC金皮书所指的DBO模式）的内涵，与我们通常所称的EPC+O模式非常接近，主要表现在：项目投融资责任均由政府方业主承担；资产所有权归业主所有；承包商均需承担设计、施工和运营维护职责等。但两种模式之间仍然存在差别，主要为：

1、项目建设所涉的设备采购主体可能不同

在设计和建造阶段，两种模式的差异可通过直接对比EPC与DB模式即可得出。在EPC+O模式下承包商一般应当承担包括设计、采购、施工在内的所有环节的工作，此时，设备采购的价款会相应纳入总承包合同总价中；而在DBO模式下，承包商应当承担的工作内容包括设计和施工，对于项目所涉的工程设备和工艺装置的采购工作则并未明确要求是由业主方负责还是承包商负责，通常认为该种模式下的总承包范围不包括专业工程设备和工艺装置的采购工作，而是由业主方自行采购或委托第三方进行采购，因此，该部分设备的采购价款也不属于工程总承包合同价款的组成部分。

2.承包商承担的设计责任有所差异

在设计和建造阶段，两种模式的另一差异体现在承包商所承担的设计内容上，一般认为EPC总承包模式中的设计工作范围要大于DB承包模式下的设计工作范围。例如，根据《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号）要求，工程总承包一般采用设计—采购—施工总承包或者设计—施工总承包模式，建设单位可以根据项目特点，在可行性研究、方案设计或者初步设计完成后，按照确定的建设规模、建设标准、投资限额、工程质量和进度要求等进行工程总承包项目发包，即采取EPC总承包模式时并不禁止将方案设计或者初步设计纳入总承包范围；而交通部《公路工程设计施工总承包管理办法》（交通运输部令2015年第10号）规定，公路工程设计施工总承包招标应当在初步设计文件获得批准并落实建设资金后进行，即公路工程DB承包模式下承包人并不负责初步设计工作，而是由业主方在招标前完成的工作内容。

3.收费权归属不同

对于经营性项目，在项目进入运营期后，在DBO模式下一