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对安全事故报告的行政批复不服可否提起诉讼？

《行政诉讼法》第二条是对行政诉讼受案范围的概括性规定，该条明确“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼”。《行诉解释》第一条第二款第五项第十项规定“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属于行政诉讼受案范围。根据上述规定可以得知，行政诉讼的一个重要目的是排除非法行政行为对行政相对人权利义务的不利影响，因此，对相对人的权利义务产生实质影响成为提起行政诉讼的前提之一和判断行政行为是否具有可诉性的重要标准。

国家行政机关在行使社会治理职能时，因为存在很多技术性问题以及上位法尚未明确的问题，适用相关法律、行政法规和地方规章不能得到直接有效的解决，当执法活动落实到具体相对人时，需要向上级请示，运用上级行政机关的批复来解决这些问题。这些行政机关的批复一方面解决了下级机关执法时的困惑，另一方面也可以作为下级行政机关的执法依据，下级机关依上级机关的批复作出行政行为。根据2007年6月1日起施行的《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，生产安全事故报告是指生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告。该条例第三十二条规定：“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理。负有事故责任的人员涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。”根据上述规定，安全事故批复是对调查组事故调查报告中所作的事故原因、事故性质和事故责任认定等的批复。笔者认为，对安全事故报告作出的行政批复是有关机关后续作出行政处罚的依据，还在行政机关内部运作，并未对相对人的权利义务产生实际影响，或者说其对相对人权利、义务产生的影响处于不确定的状态，需要后续的行政处罚予以最终的明确。被处罚人如果不服，可以起诉处罚决定，在审查处罚决定的依据时会审查到事故批复。因此，在批复未以行政处罚为载体送达相对人时，由于只是行政内部运作程序，不能也没有必要对行政机关内部的针对安全事故报告作出的行政批复提起行政诉讼。

不过，现实中有许多行政行为，虽从形式上看是内部批复，但其通过某种形式外化后，如果行政管理相对人对此不主张异议，将直接承担不利后果，法律虽未明确规定外化的行政行为是否可诉，但经过理论界和实务界的不断探索，已形成共识，只要是对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响的行政行为，都应纳入行政诉讼的受案范围，只有如此才能更好地实现行政诉讼的法律效果（参见案例1）。最高人民法院最终也通过第22号指导案例“魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案”确定了这样的裁判要点：地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，一般属于内部行政行为，不可对此提起诉讼。但行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。同时，该案裁判理由部分明确表示：批复属于内部行政行为，不向当事人送达，不对其权利义务产生实际影响时，一般不属于行政诉讼受案范围。但当行政机关没有制作并送达对外发生法律效力的法律文书，直接将批复付诸实施，对行政相对人权利义务产生了实际影响，则认定批复已实际执行并外化为对外发生法律效力的具体行政行为。行政相对人因此提起行政诉讼，人民法院应当依法受理。不过，需要强调的是，可诉的内部行政行为是经行政机关依职权外化的，区别于一些相对人通过不正当手段，如私下打听索取，甚至窃取一些内部文件等不正当手段获取的内部行政行为。因尚无法证明这些内部行政行为必将对其权利义务产生实际影响，不应将其列为行政诉讼受案范围。

【案例1】延安宏盛建筑工程有限责任公司诉陕西省延安市安全生产监督管理局生产责任事故批复案

【案情简介】2007年，延安宏盛建筑工程有限公司（以下简称宏盛公司）

在村民安置建设工程中发生长子县“10·21”建筑工地塔式起重机倒塌事故，延安市安监局、技术监督局、城乡建设局、公安局等单位组成事故调查组，向延安市政府作出《长子县“10·21”建筑工地塔式起重机倒塌事故调查报告》，该报告认为，事故是一起安全生产责任事故，直接原因是塔吊安装队没有安装资质，并按照《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，报请延安市政府批准。随后，延安市安监局作出了《关于长子县“10·21”