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以案说法：违法建筑的认定及对租赁合同的影响

【案例】

2017年9月，甲与乙签订《房屋租赁合同》，甲将某渔场内的46

间用房出租给乙，双方约定租赁期限为9年，年租金一次性付清，若

乙不能按期缴纳租金，自逾期之日起按每日千分之四支付迟交租金的

滞纳金。合同签订后，甲与乙按约履行《房屋租赁合同》项下的各项

合同义务。自2019年9月10日起，乙未能向甲按照合同约定一次性

全额支付年度租金，在2020年1月23日后，乙向甲表明不能继续履

行合同约定，无法支付剩余租金，且一直拖欠2019-2020年度剩余租

金及因逾期产生的滞纳金。后甲诉至法院，要求乙给付未支付的租金

和滞纳金，并继续履行合同约定。在诉讼过程中，乙提出反诉，认为

甲出租的46间用房系违法建筑，甲乙签订的《房屋租赁合同》无效，

并要求甲返还押金和房屋占有使用费，赔偿乙在租房期间对房屋进行

装修的费用。那么，在诉讼中涉及的违法建筑问题，法院是否有权直

接认定违法建筑，法院在认定是否为违法建筑时会考虑哪些因素？如

果出租的房屋是违法建筑，则房屋占有使用费怎么支付，房屋装饰装

修费用如何承担？

本案为实际案例，情节有出入，已做增删，仅供法律探讨。

【分析】

一、法院是否可以认定违法建筑？

《城乡规划法》第40条第1款规定：“在城市、镇规划区内进行

建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人

应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市

人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”因此违

法建筑主要有以下几种类型：一是未取得建设规划许可证；二是未按

照建设工程规划许可证规定的内容建设房屋及建筑物；三是违反临时

建筑物管理规定，将临时建筑设成永久建筑。

认定建筑物的性质是认定租赁合同效力的前提，如果可能违法的

建筑物在诉讼前未经行政机关确认其性质，法院是否有权在诉讼过程

对其进行认定，这一问题目前还没有明确的定论及相应的认定依据，

司法实践中也有不同的做法。

（一）观点一：法院无权认定违法建筑

以最高人民法院为代表，部分观点认为法院无权认定违法建筑。

如（2019）最高法民终1910号判决书：“根据《中华人民共和国城

乡规划法》第六十四条以及第六十八条的规定，县级以上地方人民政

府城乡规划主管部门依法负有违法建筑认定和处理的职权，故原审判

决认为对违法建筑的认定和处理不属于法院民事案件受案管辖的范围，

并无不当。”再如（2018）最高法行再66号:“《国有土地上房屋征

收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋

征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进

行调查、认定和处理。若将房屋作为违法建筑处理，则必须通过法定

程序进行认定。”

持此种观点的法院，在判决中认定违法建筑往往以行政机关的认

定为准，即行政机关认定建筑物属于违法建筑，则法院亦认定属于违

法建筑，反之亦然。如(2022)京02民终2045号：“经法院向有权机

关征询，均表示未对涉案房屋存在违法建筑予以认定，因此原告认为

双方之间的租赁合同关系无效的意见，依据不足，法院难以支持。”

以及(2021)京03民终13723号:“本院认为，房屋是否认定为违法建

筑以及相应主体应承担的责任属行政管理范畴。”

（二）观点二：法院在一定条件下能够认定违法建筑

部分法院采取直接认定是否属于违法建筑的方式，其在进行认定

时考虑的主要因素有：

1.整体土地规划用途。如(2021)京03民终15867号：“农村土地

承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。

未经依法批准不得将承包地用于非农建设。国家实行土地用途管制制

度。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用

途使用土地。未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用

途。”

2.规划审批手续。如(2021)京03民终7020号：“本案中，涉案

房屋属于城市、镇规划区内的房屋，根据庭审查明情况可知，涉案房

屋确未办理任何规划审批手续，双方就涉案房屋签订的协议书应当无

效。”

（三）例外情况

司法实践中存在即使有关部门认定部分建筑物属于违法建筑，或

者建筑物没有建设工程规划许可证或超出规划许可证的范围，法院仍

然会认为建筑物属于合法建筑的情况。笔者检索了部分案例，试图从

中归纳出影响法院认定违法建筑的排除因素。

影响因