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证券期货法律适用意见全（1-11号）

证券期货法律适用意见汇总

《首次公开发行股票并上市管理办法》第十二条“实际控制人没

有发生变更”的理解和适用——证券期货法律适用意见第1号

中国证监会各省、自治区、直辖市、计划单列市监管局，上海、

深圳专员办，各证券、期货交易所，中国证券登记结算公司，中国证

券投资者保护基金公司，中国期货保证金监控中心公司，中国证券业、

期货业协会，会内各部门：近来，我会在审核首次公开发行股票并上

市的过程中发现，在多家申请首次公开发行并上市的案例，尤其是一

些中小企业案例中，均存在如何理解和适用《首次公开发行股票并上

市管理办法》第十二条发行人最近3年内实际控制人没有发生变更的

问题。为正确理解和适用该条规定，为合理、审慎地判断发行人是否

符合该条规定确立基本的把握原则和判断标准，我们制定了《〈首次

公开发行股票并上市管理办法〉第十二条“实际控制人没有发生变更”

的理解和适用——证券期货法律适用意见第1号》，现予发布，请遵

照执行。

中国证券监督管理委员会

二○○七年十一月二十五日

近来，一些申请首次公开发行股票并上市的发行人及其保荐人和

律师多次向我会咨询《首次公开发行股票并上市管理办法》（以下简

称《首发办法》）第十二条发行人最近3年内“实际控制人没有发生

变更”的理解和适用问题，例如，在公司最近3年内控股股东发生变

更的情况下，如果主张多个共同控制公司的小股东没有发生变化，是

否符合《首发办法》的上述规定；在公司股权比较分散（例如有些中

小企业）、没有实际控制人，或者因国有资产重组导致公司控股股东

发生变更等情况下，应该如何理解和适用《首发办法》的上述规定。

经研究，我会认为：

一、从立法意图看，《首发办法》第十二条规定要求发行人最近3

年内实际控制人没有发生变更，旨在以公司控制权的稳定为标准，判

断公司是否具有持续发展、持续盈利的能力，以便投资者在对公司的

持续发展和盈利能力拥有较为明

确预期的情况下做出投资决策。由于公司控制权往往能够决定和

实质影响公司的经营方针、决策和经营管理层的任免，一旦公司控制

权发生变化，公司的经营方针和决策、组织机构运作及业务运营等都

可能发生重大变化，给发行人的持续发展和持续盈利能力带来重大不

确定性。

二、公司控制权是能够对股东大会的决议产生重大影响或者能够

实际支配公司行为的权力，其渊源是对公司的直接或者间接的股权投

资关系。因此，认定公司控制权的归属，既需要审查相应的股权投资

关系，也需要根据个案的实际情况，综合对发行人股东大会、董事会

决议的实质影响、对董事和高级管理人员的提名及任免所起的作用等

因素进行分析判断。

三、发行人及其保荐人和律师主张多人共同拥有公司控制权的，

应当符合以下条件：

（一）每人都必须直接持有公司股份和/或者间接支配公司股份的

表决权；

（二）发行人公司治理结构健全、运行良好，多人共同拥有公司

控制权的情况不影响发行人的规范运作；

（三）多人共同拥有公司控制权的情况，一般应当通过公司章程、

协议或者其他安排予以明确，有关章程、协议及安排必须合法有效、

权利义务清晰、责任明确，该情况在最近3年内且在首发后的可预期

期限内是稳定、有效存在的，共同拥有公司控制权的多人没有出现重

大变更；

（四）发行审核部门根据发行人的具体情况认为发行人应该符合

的其他条件。

发行人及其保荐人和律师应当提供充分的事实和证据证明多人共

同拥有公司控制权的真实性、合理性和稳定性，没有充分、有说服力

的事实和证据证明的，其主张不予认可。相关股东采取股份锁定等有

利于公司控制权稳定措施的，发行审核部门可将该等情形作为判断构

成多人共同拥有公司控制权的重要因素。

如果发行人最近3年内持有、实际支配公司股份表决权比例最高

的人发生变化，且变化前后的股东不属于同一实际控制人，视为公司

控制权发生变更。

发行人最近3年内持有、实际支配公司股份表决权比例最高的人

存在重大不确定性的，比照前款规定执行。

四、发行人不存在拥有公司控制权的人或者公司控制权的归属难

以判断的，如果符合以下情形，可视为公司控制权没有发生变更：

（一）发行人的股权及控制结构、经营管理层和主营业务在首发

前3年内没有发生重大变化；

（二）发行人的股权及控制结构不影响公司治理有效性