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国外行政公益诉讼的演变与发展

现代法对于行政机关侵犯公共利益的救济，一般由行政权之外的

公力机关代表国家进行维护。但是公共利益种类和数量繁多，仅依靠

检察官等力量来实现受侵害后的保护是不够的，这就为公民个体等私

力介入提供了必要。诉权本身属于民众，这也是授权市民代表社会集

体直接起诉违法行政行为以补救公力不足的法理渊源。国外由公民个

体提起的行政公益诉讼中，比较典型的有美国的“私人检察长”制度，

法国的越权之诉和日本的民众诉讼。美国的“私人检察长”制度是自

由主义思潮下公民基本人权张扬的结果，反映出公民对于行政权扩张

的忧虑并对此要求加以规制的渴望，尤其在美国20世纪60年代公民

人权极大发展的背景下得到强化并进一步完善。法国的越权之诉体现

出司法权对于行政权的牵制，专设的行政法院是越权之诉的现实支撑。

而日本的民众诉讼尽管是日本行政诉讼法明文规定的诉讼类型之一，

但是其范围明显偏狭，即使到今天，日本对于可诉事项的探索一直也

未停止。通过对外国典型的行政公益诉讼制度考察，可以从中思考这

些制度背后的发展规律。

1.美国的“私人检察长”制度

美国是最早实行行政公益诉讼的国家之一，其行政公益诉讼脱胎

于民众提起的行政诉讼，通过一系列案例把起诉条件由“权力损害”

调整为“利益影响”，并且建立了公民个人、非政府组织以“私人检察

长”身份起诉无利害关系的行政行为的制度后，才正式形成。受传统

当事人适格理论影响，美国对于行政诉讼原告资格的限制一开始是非

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常严格的，当事人也只有在法定的权利受到侵害时才有起诉资格，否

则即使由行政机关的行为遭受重大的非法律错误的损害，当事人也没

有起诉的权利。称之为“直接利害关系”原则。直到1940年桑德斯兄

弟无线电广播站控诉美国联邦电讯委员会一案，美国法院承认了竞争

者的起诉资格，把行政诉讼的受案范围从“权利损害”逐步调整为“利

益影响”之后，美国的行政公益诉讼才开始得以确立。在该案判决中，

法院认为竞争者的合法权利虽然没有受到损害，但其利益受到影响，

应当具有原告资格。同时指出：“侵犯法定权利的规定对司法审查设置

了不必要的障碍。……原告资格问题的核心是，请求救济的当事人所

主张的是否是有关个人利益的争执，以使人相信导致起诉的实际损害

是法院所应当解决的。……如果原告与他所请求复审的行政行为有直

接的个人利害关系，这个标准就算达到了，而不必追究这种行政行为

是侵犯了他的法定权利还是对他造成了其他利益（不属于法定权利的

利益）损害。”[1]对于那些并不属于行政行为的直接、明显当事人，

其权利未受到行政行为的直接影响，但其利益受到侵犯的利害关系人

的保护正式进入美国司法审查的视野。此后，法院通过一系列的具体

判例，逐步肯定了竞争者、消费者以及环境消费者等非直接相对人的

原告资格。法院认为，如果不承认竞争者或消费者对行政违法行为具

有起诉资格，则其他人更不会对行政机关的不法决定请求司法审查。

[2]

在三年以后的纽约州工业联合会诉伊克斯案件中，第二上诉法院

首倡了“私人检察长理论”。该理论认为“在出现官吏的违法行为时，

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为了制止这种违法行为，国会可以授权一个公共官吏，例如检察总长，

主张公共利益提起诉讼，这时就产生了一个实际存在的争端。同时，

国会也可以不授权一个官吏提起诉讼，而制定法律授权私人团体提起

诉讼，制止官吏的违法行为。这时，象检察总长的情况一样，也有一

个实际的争端存在。宪法不禁止国会授权任何人，不论是官吏或非官

吏提起这类争端的诉讼，即使这个诉讼的唯一目的是主张公共利益也

可以。得到这样授权的人可以说是一个私人检察总长。”[3]为适应判

例中原告资格限制越来越宽松的趋势，美国立法也相应地作出调整。

对起诉资格作出普遍性规定的是1946年《行政程序法》，该法第702

条就“复审权”作如是规定，“因行政机关致使其法定权利受到侵害的

人，或受到有关法律规定内的机