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抗日战争时期的宪政与行政法制建设

一.宪政与宪法～抗日民主政权的《施政纲领》

抗日战争时期，随着抗日民族统一战线的建立，抗日根据地民主政权的性质

和任务发生了根本的变化。中国共产党成了合法政党，革命根据地也成了南京国

民政府的特别行政区。在此背景下，中国共产党及时地对自己的政策、方针作了

相应的调整，提出了《抗日救国十大纲领》。与此相适应，各个根据地也不再进

行直接的制宪活动，而是根据中国共产党的《抗日救国十大纲领》，以团结、抗

日、民主为宗旨，制定了带有根本法性质的施政纲领和保护人权条例，如《陕甘

宁边区抗战时期施政纲领》、《晋察冀边区军政民代表大会宣言》等，在中国近现

代宪政史上进行了新的积极的探索。施政纲领经过一段时间的实施，到1941年

前后又都依据形势的变化进行了修改。

其中，1941年11月颁布的《陕甘宁边区施政纲领》最具代表性。该纲领由

陕甘宁边区中央局提出，在内容上大大发展了原《陕甘宁边区抗战时期施政纲

领》，经中共中央政治局批准，边区政府公布实施，共计21条，是陕甘宁边区中

后期边区政府各项工作的基本法，不仅为各种具体法规的制定提供了依据，还对

边区政权建设，促进抗日战争的胜利起了重大的作用。

1.边区政府的基本任务和奋斗目标

《陕甘宁边区施政纲领》在序言及第一、第二条中明确指出边区政权的基本

任务和奋斗目标是“团结边区内部各社会阶级、各抗日党派，发挥一切人力、物

力、财力、智力，为保卫边区、保卫西北、保卫中国、驱逐日本帝国主义而战”。

2.为保证完成基本任务而采取的各项政策

要想保证抗战的胜利，就必须加强一切抗日党派、团体、军队的合作与团结，

就要注意调整各抗日阶级的利益关系。在政治上，贯彻“三三制”原则，即在政

权人员的组成比例上，代表无产阶级和贫农的共产党员、代表农民和小资产阶级

的非党的左派进步人士上、代表民族资产阶级和开明士绅的中间分子各占三分之

一，在中国共产党的领导下，建立最广泛的抗日民族统一战线；根据抗战时期各

根据地政权组织法规定，当时各根据地的政权组织由参议会和政府两部分组成，

参议会是最高权力机关，政府为行政机关；加强民族团结，实行民族平等，在少

数民族，如蒙、回等民族聚居地区，建立区、乡民族自治政府，管理自己的事务。

这是民族平等权利的重大发展。

同时规定抗日的人民享有广泛的民主自由权利，不分阶级、职业、文化程度、

宗教信仰，保护一切抗日人民的人权、财权和参政权，以及集会、出版、结社、

信仰、居住、迁徙的自由，依据这一原则，陕甘宁边区政府还于1942年制定了

《陕甘宁边区保障人权财权条例》，其他的一些抗日根据地，如山东省、冀鲁豫

边区等也都制定了相应的条例《山东处人权保障条例》、《冀鲁豫边区保障人民权

利暂行条例》，从根本法和诉讼程序上作出了保障人权的规定；实行普遍、平等、

直接、无记名投票的选举制度；在政府活动上，厉行廉洁政治，以为人民服务作

为各级政府的天职，对公务人员实行供给制，保证公务人员无后顾之忧。

经济上实行减租减息、交租交息，调整地主与农民的关系；改善工人生活，

实行十小时工作制，但同时又要让资本家有利可图；实行公平合理的累进税制，

调节各阶层人民的经济负担。

二.行政法律制度

1.行政组织法

抗战时期人民民主政权的政权建设进入了一个新的阶段，与此相适应行政

法，包括行政组织法在工农民主政权的立法基础上有了较大的发展。各根据地相

继制定了一系列此类法规，如制定于1939年的《陕甘宁边区政府组织条例》就

是这方面的代表国。这些法规着眼于政府行为的规范化，对各级政府机构的设置、

职权、组织原则、干部的管理、行政制度等均做了专门规定。这一时期各根据地

此类法规的名称不尽相同，有的称之为条例、决定、命令，有的则称之为决议、

章程、规定、纲要、规程等。

抗战时期没有建立统一的中央政权，但各根据地的政权组织体系大致相同。

一般分为边区、县、乡三级政权体制。

(1)边区政府委员会

各边区的最高行政机关为边区政府委员会。由边区参议会选举的主席、副主

席及委员若干组成，并对参议会负责，边区政府委员会有权发布命令、决议，制

定单行条例或规程等。其下设的机关各边区不尽相同，大致有民政、财政、教育、

建设等厅以及秘书、保安、审计等处。

(2)县政府

县一级的行政机关是县政府委员会，由县长、委员若干人组成，经县参议会

选举产生或上级任命，对县参议会或上级政府负责。县政府委员会有权