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美国对中资并购实施安全审查的经济民族主义分析

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韩召颖吕贤

关键词：美国外资安全审查;中资并购;国家安全;经济民族主义

基金项目：国家社科基金重大项目“中国构建新型大国关系的实践探索研究”（13ZD049）

DOI编码：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2019.04.017

在美国外资政策形成和演变过程中，外国投资者购买美企股权和控制美国境内生产性资产是否会产生国家安全风险，是一个永恒议题。1围绕这一议题的博弈始终受到美国经济民族主义周期性兴起的影响，并制约着不同历史时期美国外资政策的选择。与之相应，美国对待“外国投资”也是随着自身经济状态演化及经济挑战者的崛起而选择开放或保护，美国对待中国投资的态度也未超越这一逻辑。在此背景下，深入研究美国经济民族主义的主要特征及其对中资企业并购审查的影响和根源意义重大。

一、美国政府对中资企业并购的安全审查

中资企业因“国家安全”问题导致并购失败，最早可以追溯到1990年中国航空技术进出口公司收购美国姆科公司（MamcoManufacturingCompany）案。该案是在完成收购后被布什总统以威胁“国家安全”为由，迫使中国航空技术进出口公司撤回全部投资权益而告终。121世纪以来，伴随美国经济实力变迁和国内政治演化，美国经济民族主义在中美经贸领域的影响愈益显著。2005年，中海油以高出竞争对手10亿美元的竞价收购美国第九大石油公司优尼科，横遭国会干涉而失败。22012年10月，国会以“国家安全”为由，建议奥巴马限制华为和中兴两公司的赴美投资行为，最终迫使二者在国会听证会作证，保证投资不会对美国安全造成任何威胁。2013年7月，根据美国外国投资委员会（CFIUS）建议，奥巴马签发总统令要求罗尔斯公司限期撤出位于俄勒冈州的风电投资项目，引发轰动一时的“三一重工诉奥巴马案”。3此外，因遭遇美国外国投资委员会审查而投资失利的中资企业既包括中国工商银行、中国化工、西色国际投资有限公司、唐山曹妃甸发展投资集团有限公司等国有或国有控股企业，也包括华为、万向集团及福建宏芯基金等民营投资实体。据美国外国投资委员会年报统计，2007—2014年美国外国投资委员会对中国企业并购审查由3件激增至24件，年均增长率87.5%。2013—2015年美国外国投资委员会共审查39个经济体的387起交易，被审查中国企业投资数量为74起，分别占到美国外国投资委员会当年审查总量的21.7%、16.3%和20.3%，年均19.4%，审查比重连续三年位居第一。4在美国外国投资委员会的审查历史上，一共有5起总统亲自否决的投资案例，而这全部与中国有关（见表1）。

表1美国总统否决的外国投资案（截至2019年5月）

特朗普执政后，倡导“美国优先”，其政策的经济民族主义色彩愈发浓厚。在挑起贸易战的同时，特朗普还计划启动《国际紧急状态权力法案》，抑制中国在美国高新领域的投资，并加强盟国合作应对中国高新技术崛起。2018年7月，美国出台《外国投资风险评估现代化法案》（FIRRMA）对《外国投资安全法》（FINSA）做出修订，特别加强对数字贸易、新材料、通信及人工智能等领域的并购审查，并将中国列为“特别关注国家”名单。1截至2018年7月，特朗普政府已否决中国投资1起，因美国外国投资委员会审查而被撤销投资高达14起。2而“中兴禁售事件”“孟晚舟事件”及近期美国主导的敦促盟友放弃与华为合作的《布拉格提案》，在5G等高新领域限制华为等中资企业发展的意图已十分明显。

二、美国经济民族主义的主要特征

与经济自由主义相对应，经济民族主义并非一种传统的经济理论，而更类似于一系列以本民族利益为先的经济政策集合。4德国学者李斯特（FriedrichList）较早对经济民族主义的内涵做出诠释，认为经济民族主义与保护主义、重商主义密切联系，并具有固守经济传统和排斥外来强势经济力量的特征。5长期以来，关于经济民族主义的理论特色学术界缺乏共识，但从美国经济民族主义的历史表现来看，美国经济民族主义强调“国家利益至上”，重视“政府在经济发展中的作用”，奉行“保护主义基本原则”。

首先，“国家利益至上”或“美国至上”是美国经济民族主义的首要原则，尤其以提升美国经济利益为核心目标。经济民族主义者首先把国家利益置于个人利益、地区利益和国际利益之上。例如，坦賽（ShoshanaB.Tancer）研究拉美经济后认为：“‘经济民族主义是指一个国家的这样一种愿望：在世界经济体制范围内掌握本国经济命运，以及在本国领土范围内行使主权，决定谁可以开发自然资源，谁可以参与各经济部门的活动。”6吉尔平（RobertGilpin）具体强调国家利益，认为经济民族主义的核心思想就是经济活动应当从属于国家建设的目标，并服务于国家利益。7在此基