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全球实现净零承诺的现状分析及政策启示

2023年6月，《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）附属机构第58次会议在德国波恩召开，讨论了全球盘点、全球适应目标、向可持续社会公正过渡等重要问题，建立了针对非国家实体的全球气候行动承诺和问责框架[1]。6月12日，净零追踪组织联合发布《净零盘点2023》报告[2]显示，以法律或重大政策文件提出净零排放承诺的国家数量大幅增加。尽管各地积极提出净零承诺，但没有哪个主要生产国或公司承诺逐步淘汰化石燃料，净零目标的实现仍缺乏战略规划。5—6月，英国标准协会[3]和德国联邦环境局[4]先后就企业实现净零排放目标及如何解决全球盘点中的公平问题展开探讨；毕马威（KPMG）发布《净零城市报告》，针对全球50个目标城市进行评估，并为城市实现净零排放目标提供相关建议[5]。本文梳理了近期全球在实现净零承诺方面的现状，归纳总结了未来实现净零目标的政策启示。

一、现状分析

1、以法律或重大政策文件提出净零承诺的国家数量大幅增加，然而没有哪个化石能源生产国明确承诺逐步淘汰化石燃料。

通过对提出净零目标的70多个国家进行分析，发现这些国家在制定净零目标时要么以立法形式，要么以重大政策文件形式承诺。2020年12月，以立法或者政策文件形式提出净零承诺的国家，其温室气体排放量约为净零目标提出国的7%，截至2023年6月，这一比例增长为75%。

联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）和国际能源署（IEA）均表明，大幅削减化石燃料消费和生产是实现《巴黎协定》（theParisAgreement）气候目标的重要组成部分。考虑将全球变暖限制在1.5℃时，现有化石燃料基础设施的预计累计二氧化碳排放量已经超过了剩余碳预算。为实现1.5℃目标，到2050年，在不考虑碳捕集和封存（CCS）情况下，IPCC预计煤炭、石油和天然气需要减少95%、60%和70%，IEA预计其分别减少98%、75%和55%。然而，化石能源生产国未明确提出逐步淘汰化石燃料承诺，包括中国、俄罗斯、美国、澳大利亚、加拿大、伊朗、沙特阿拉伯等国家。

2、国家和地方制定净零目标的增速放缓，仍有大部分地区缺乏减排目标。

通过分析不同国家、地方和企业制定净零目标的现状，发现制定净零目标的各国政府，其温室气体排放量约占全球的88%，其国内生产总值和人口分别约占全球的92%和89%（截至2023年6月）。尽管制定净零目标的国家数量及其温室气体排放总量没有显著增加，但各国政府在确定净零目标政策方面取得稳步进展。进一步分析25个典型国家制定净零目标的现状，结果显示，制定净零目标的地方政府所涵盖的碳排放量仅约占这25个国家的1/3。同时，仍有占碳排放量40%以上的地方完全缺乏任何形式的减排目标。

3、城市正成为推动气候行动的核心力量。

城市的人口、GDP和碳排放量在全球占比分别超过50%、80%和70%。预计到2050年，全球人口将有70%居住在城市。全球700多个城市承诺到2030年将其碳排放量减少50%，到2050年实现净零排放[6]。该承诺加快了《巴黎协定》气候目标的进程，助力将全球变暖限制在1.5℃之内[7]。

4、企业制定净零目标的势头增强，但仍有大部分企业缺乏减排承诺。

对于企业，福布斯2000强榜单中有929家公司制定了净零目标，覆盖企业的年总收入由2020年12月的3.8万亿美元增至2023年6月的26.4万亿美元。从企业来看，尽管制定净零目标的公司实体数量翻了一番，大多数仍缺乏减排目标。比如，总部设在七国集团（G7）的企业，有近30%没有确立目标，即使总部设在欧盟，也有超过10%的公司没有确立净零或其他减排目标。同时发现，化石能源企业未明确作出完全放弃化石燃料开采或生产的相关承诺。

二、政策启示

通过梳理近期有关实现净零目标的智库成果，可从全球公平性、城市和企业3个层面进行总结，为未来实现净零目标提供政策启示。

1、亟需关注全球公平性

德国联邦环境局发布《解决全球盘点中的公平问题》报告提出，各缔约方对国家自主贡献（NDC）中的气候目标和公平行动有各自的理解，全球盘点在评估缔约方集体立场方面发挥重要作用。各缔约方负有双重责任，既要提高自己的气候雄心，又要令人信服地解释其贡献具有公平性，以便鼓励其他国家效仿。

（1）不同层面的公平问题急需解决。根据IPCC将公平定义为“理解气候变化的影响和应对措施，包括成本和效益，在社会中或多或少平等分配的基础”。重点考虑影响和应对措施在以下几个层面的分布，包括国家、地区、群体、个体以及代际之间的分布。

（2）对公平概念的充分理解。一是责任，在应对气候变化的努力分配中考虑历史和/或当前责任。二是能力，在应对气候变化时综合考虑国家之间的能力水平。三是平等主义，温室气体排放或剩余碳预算按照人均平均分配。四是生存碳排放