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新型城镇化过程中农民市民化研究

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张瑞静

[提要]城镇化是人类文明进步的重要标志，而新型城镇化的本质是以人为本，推动农业人口向城镇人口转化，也就是农民市民化。在这一过程中，要逐步地推进户籍制度改革，创新土地制度，使城乡的公共服务均等化，以达到公共福利的全覆盖。从根本上讲，农民市民化的真正目的是要提高农民的生活水平，提高农民的社会福利水平；同时也是身份平等化的过程，而身份的转变需要制度与社会的认同。

关键词：新型城镇化；农民市民化；城乡二元制

：F29：A

我国正在进行人类历史上最大规模的城镇化，城镇化的一个关键问题就是农民市民化。什么是农民市民化？简单地从字义上看，就是把农民转变为市民，户籍上的“农业户口”转变为“非农业户口”。但事实上，农民市民化还有更深刻的含义，为了弄清农民市民化的深刻含义，首先有必要了解城镇化的重大意义。城镇化是人类文明进步的重要标志，城镇的聚集生产和生活带来巨大的集约化效应，在经济社会发展方面与农村相比有着巨大的优势。城镇可以创造更多的就业岗位，有着更高水平的教育、医疗卫生、社会保障，城镇生活便利并且丰富多彩。而我们正在推进的新型城镇化的本质就是以人为本。所以，从更深刻含义上说，农民市民化意味着让更多的人进入到更高水平、更具现代文明的生产方式、生活方式中来。农民市民化的真正目的是要提高农民的生活水平，提高农民的社会福利水平；同时也是身份平等化的过程，而身份的转变需要制度与社会的认同。

一、逐步推行户籍制度改革，消除城乡差别

2014年7月24日，国务院发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中就指出：“坚持积极稳妥、规范有序。立足基本国情，积极稳妥推进，优先解决存量，有序引导增量，合理引导农业转移人口落户城镇的预期和选择。坚持以人为本、尊重群众意愿。尊重城乡居民自主定居意愿，依法保障农业转移人口及其他常住人口合法权益，不得采取强迫做法办理落户。坚持因地制宜、区别对待。充分考虑当地经济社会发展水平、城市综合承载能力和提供基本公共服务的能力，实施差别化落户政策。”2015年11月3日，十八届五中全会又通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，提出：“推进以人为核心的新型城镇化。深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民有同等权利和义务。实施居住证制度，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖。”

随着一系列政策的推出，使得户籍制度改革的不断深入，全国城乡统一的户口登记制度得以全面建立。各地取消了农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，不再以农业户口与非农业户口为依据区分农村人与城里人。与此同步的是，各地户口迁移政策普遍放宽，不少大中城市适当降低了落户门槛，努力满足广大农业转移人口的落户需求。中西部地区的一些省份结合实际，最大限度地放开落户口。四川省、贵州省、青海省、宁夏回族自治区除省会（首府）市以外，全面放开了全省（区）其他城市的落户限制。北京、上海、广州、深圳等超大城市、特大城市积极建立完善积分落户制度，拓宽农业转移人口落户渠道。上海市2015年、2016年办理持居住证人员在沪落户2.4万人，超过此前6年间全市“居转户”人数总和。随着户口迁移政策的落地落实，各地农业转移人口和其他常住人口落户城镇数量明显增加。

2015年10月21日，国务院常务会议通过《居住证暂行条例》，明确规定：在全国建立居住证制度，推进城镇基本公共服务和便利向常住人口全覆盖，要求各地积极创造条件，逐步提高居住证持有人享有的公共服务水平。草案还明确了居住证持有人通过积分等方式落户的通道。《居住证暂行条例》施行以后，北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁等25个省区市均出台了贯彻实施办法，居住证从此取代了暂住证。公安部部署各地取消了暂住证制度，全面实施居住证制度，深入清理与暂住证制度相关的地方性法规政策，积极开展居住登记和居住证办理工作。2016年已发放居住证2，890余万张，北京市发放近169万张，上海市共发放40.6万张，广州市发放81万张，深圳市发放171.5万张。对于初次申领居住证的，各地均要求申请人须在居住地居住满半年；对于曾经办理暂住证并在有效期内的，准予申领居住证并将暂住证申领年限计入居住年限；对于未办理暂住证的，只要有其他材料能够证明在当地居住半年以上的，也可以办理居住证。各地普遍落实《居住证暂行条例》规定的六大基本公共服务和七项便利，同时积极探索扩展基本公共服务范围，提升服务标准。天津、河北、山西、黑龙江、江苏、江西、山东、湖北、重庆、陕西还增加了与居住证持有人共同居住生活的子女可以按规定参加当地中考、高考。

并且为了推动流动人口的定居化，国家将统筹鼓励到城镇“定居”和鼓励“流动”两种政策工