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空间基础设施建设基本问题研究

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崔晓如+吴翔宇

摘要：空间基础设施代表了一个国家的科学技术发展水平，是国家战略实施的重要内容。本文对空间基础设施进行了界定，总结出空间基础设施准公共物品、投资的政府主导性、资产的专用性、技术结构的综合集成性的特性，提炼出空间基础设施建设过程中管理法制化、决策科学化原则、竞争适度化的基本原则，最后提出在制度层面向新型市场经济条件下的制度结构的转化的发展目标。

关键词：空间基础设施；管理体制

本研究为国家空间基础设施管理体系研究项目（JSJC2013603C015）的部分研究成果。

当今，建设空间基础设施，完善空间基础设施管理体系，成为世界各国经济社会发展和国家安全战略的一项重要内容[1]。从我国当前的战略部署来看，空间基础设施作为重点发展领域，同时作为国家战略实施的重要技术支撑，将发挥越来越突出的作用，尤其是“数字地球”、“数字城市”的提出，为空间基础设施建设提供了更广阔的发展空间[2]。

1空间基础设施的界定

1.1空间基础设施内涵

空间基础设施所利用的空间资源环境指外层空间中可为人类利用的各种条件、环境、能源和物质资源，如空间高远位置、轨道、频率资源、空间特殊环境（微重力、高真空、超低温、高洁净、强辐射等）、太阳能以及卫星、行星等。

本文的研究重点是民用空间基础设施的管理问题，民用空间基础设施可定义为是由功能配套的空间系统、地面系统和支撑环境组成的天地一体化基础设施，通过利用空间资源环境，为广大用户提供通信广播、导航定位授时、遥感及其它产品与服务，具备长期、持续、稳定的业务运行能力，是支撑我国经济社会发展、民生改善、生态文明、国家安全和科技进步的国家战略资源和先进公共服务设施。

1.2空间基础设施分类

空间基础设施具有高度的天地一体化特点，不同卫星覆盖全球，多种链路连接地面、海上、空中用户，具有信息获取、处理和传输的综合系统，并且能够长期、持续、稳定运行。空间基础设施包含功能配套的空间系统（天基）、地面系统（地基）和支撑环境。

2空间基础设施的特性

2.1准公共物品特性

空间基础设施能为人类提供通信、广播、导航、遥感等多方面服务，其中部分设施（如遥感卫星）基本处于全公益应用状态，国内农、林、水、土等十余个部门均可利用卫星遥感数据，从中获益，具有非竞争性和非排他性，从这一角度说，空间基础设施属于公共物品。不过，除了强调对卫星基础设施的充分共享和高效利用外，空间基础设施及其数据也关涉国家安全等诸多利益，不能无限开放。

2.2投资的政府主导性

由于空间基础设施的准公共物品特性，因此一般不能或不能有效通过市场机制由企业和个人来提供，只能由政府来承担。空间基础设施的投资、融资方式大致有三种：纯政府投入、公私合作投资和私人投资。目前，美、俄、欧洲诸国以及我国等，纯政府投入方式是空间基础设施项目建设中占主导地位的投资方式。

2.3资产的专用性

空间基础设施投资大，用途专门化，如航天器发射场、各类卫星等，其研发、设计、建造的费用高昂，用途具有明确的指向，属于高度专用性资产。由于资产专用性，必然带来空天产业垄断，进入壁垒强化，需要更为全面、明晰的交易费用契约和组织保障措施，当然也会产生因决策失误而导致的巨额成本问题。所以，资产的专用性决定了空间基础设施的治理结构倾向于采用纵向的一体化模式，或统一治理，用以应对任何波动和不确定性。

2.4技术结构的综合集成性

以空间基础设施为代表的航天技术产业属于高技术产业，从纵向来看，这个产业部门本身是以科学研究与技术开发为基础的科研生产联合体，是典型的技术密集型与资金密集型产业，就产业的投入构成来说，其人、财、物的投入在研究与发展方面所占比重往往大于生产投入。

3空间基础设施建设基本原则

根据空间基础设施的自身特点，其建设过程不同于普通的基础设施建设，需要更多的考虑技术、政策及管理体制层面等问题，结合国内外先进的空间基础设施建设经验，要充分发挥空间基础设施在经济与社会发展中的积极作用，需遵循一定的建设原则。

（一）管理法制化原则

与单纯以行政手段进行空间基础设施建设相比，法制化更符合社会主义市场经济的发展要求。空间基础设施建设涉及到国防安全及民生问题，其代表了一个国家的科学技术发展水平和国际地位，法制化比政令和文件更权威，有更持久的效力和更强的约束力，并且不受行政机构和官员交替的影响，法制化不但约束空间基础设施建设机构，也约束空间基础设施管理机构，有利于规范机构自身的行为。

（二）决策科学化原则

国外空间基础设施决策体制的一大特点是决策高度集权，决策过程多方参与，决策机构、执行机构、批准机构和监督机构分开。集中的决策权可以使有限资金得到充分利用，避免重复建设。还应该采用多方参与的方式，促使决策方考虑问题更全面，提高决策的正确性，平衡相