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论行政问责的救济缺失(1)

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????(一)完善行政问责制度的规范化、法律化——司法救济。

????中国人民大学行政学系教授毛寿龙曾经指出：就形态来说，问责制主要有两种，一是行政性问责，一是程序性问责。前者的依据是行政性的，每一个官员的责任比较模糊，缺乏明确的法律依据，问责往往取决于领导人的意志，被问责的官员，往往处于十分消极被动的地位，是免职，还是引咎辞职，还是其他处分，都由上级来确定。从本质上来说，行政问责制是一种首长负责制，在一些内阁制国家，问责制度已经成为惯例。譬如美国中央情报局局长特尼特因提供了错误的情报，导致美国发动了伊拉克战争，已经不得不宣布辞职。然而，美国民众仍然关心的是，特尼特是不是布什总统的替罪羊?如果问责制度成为“丢车保帅”的权宜之策，那么，问责制度同样不能取信于民。所以，我们在实行问责制度的时候，一定要完善制度规范，防止一些官员逃脱法律制裁。与此不同，程序性问责的依据都是法律性的，每一个官员的责任都非常明确，都有充分的法律依据，是不是被问责不取决于临时性的行政决策。行政性问责往往是责任政府运作的开始，但要使责任政府稳定而有效地运转，就需要进一步走向程序性问责：完善责任制度的法律基础，通过程序保障在责任面前人人平等，尽可能减少问责过程中的“丢车保帅”、“替罪羊”问题。

????因此，问责制度必须与现行的法律、行政法规有机地衔接，必须将地方政府和国务院有关部门颁布的问责制度看作是现行法律和行政法规的有机补充，并通过不断完善问责制度，将国家的各项法律规范落到实处。而被问责的行政人员如果认为问责不公或是违法，可以通过司法程序向相关上级机构申请行政复议，也可以向法院申请行政诉讼，以司法手段来维护自己的合法权益。

????(二)明确问责范围和对象，使行政问责制度化——制度救济。

????首先，要明确问责范围和问责对象。从现有的问责事件看，问责范围存在一定的不确定性，在许多地方和领域，都只有在事故或事件引起了中央高层的关注后，才能促成相关责任人被动辞职。而且总的来看，目前“引咎辞职”还锁定在人命关天的大事上，尚未真正引入决策失误、用人失察等领域。这与西方社会广泛的引咎辞职事项相比，显然范围是偏窄的。另外，问责对象具体到何人，在党政领导、正副职、不同层级的官员之间，责任如何分配，也带有一定的不可预期性。这种不可预期性又与权责不清相连，因而很难令当事人心服口服。例如，在一些问责事件中，行政一把手受到处理，党的一把手却没有受到处理，但在我国现行体制下，行政一把手往往是党的副手，受党的一把手的领导，出了事，由行政一把手负责，党的一把手却不用负责，这有失公平。不可忽视的是，许多地方仅仅把问责作为一种政府的个人责任追究制度来使用，问责对象仅限于政府公职人员或领导干部，往往只追究个人责任，而很多时候，许多集体和机构的责任被忽略，被以“法不责众”为借口放过，以致集体违纪、组织违规现象不断，许多公共权利的使用者尤其是领导干部也越来越喜欢把集体和组织作为逃避责任的“避风港”。其次，官员问责制度化，在于建立健全起“明确责任——实施问责——责任追究”制度体系，将问责制和岗位责任制、政务公开制、服务承诺制、绩效考核制结合起来。它意味着，不仅应当对出了事的官员免职，而且可以对那些平平庸庸、百姓不满意的官员，责令其辞职，直至免职；不仅应当规定撤职、免职、引咎辞职等，还应当让个人承担经济上的赔偿责任。在有些国家，纳税人可以对滥用税金的行为提出行政诉讼，败诉的政府部门可以对责任人提起经济赔偿的追诉。只有让官员个人在承担行政责任的同时也负担经济赔偿责任，才会让他们在决策和管理时审慎，切实对人民利益负责。最后，强化异体监督，特别要注重发挥人大的作用。问责制重在异体问责。目前启动的问责制主要是同体问责，即执政党系统对其党员干部的问责，行政系统对其行政干部的问责。离开异体问责的问责制，只是苍白无力的问责制。异体问责制，应当包括人大代表对政府的问责，民主党派对执政党和政府的问责，法院的问责，新闻媒体的问责，社会公众的问责。根据我国国情，现在尤其需要的是人大的异体监督。当前我国启动的行政官员问责存在着较为突出的主体缺失就是人大的监督职能的缺失。具体来说，各级人大作为我国的权力机关，其问责功能尚未充分实现和发挥，这也是我国实行官员问责制的一个最为关键的突破口。问责制的核心应当是民意机关的问责，人大作为代表人民的权利机关是行使人民委托的监督权，但现在很少听到人大代表主动提出政治问责的质询案。这是不能不令人感到遗憾的事情。在各类问责主体中，人大是最重要的问责主体，但由于缺乏具体制度、程序与承担责任的形式，所以虽有质询制度，却很少启动；虽然有罢免制度，也主要是对已有违法犯罪行为的官员才实行。“罢免”和“撤职”是人大及其常委会行使问责权的主要方式。因此，应