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腐败治理、政府问责与农村基础设施审计

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腐败治理、政府问责与农村基础设施审计

界各国都十分重视对腐败的治理，我国正处于政治经济体制改革和经济转型的攻坚期，当然也不例外。虽然我国政府一贯重视对各领域腐败的打击和治理，但由于产生腐败的土壤依然存在，监督制约机制尚不够完善，目前我国腐败仍处于高发、多发期，特别是在农村基础设施建设领域。十六届五中全会后进行的社会主义新农村建设事关八亿农民福祉，惠及中华民族子孙。中央政府以多种形式并采取各种强有力的措施，将涉及农业生产和农村社会发展的基础设施建设项目投放在农村基层，旨在通过农村道路、能源、水利、通信等建设，改善农民的生产生活条件和消费环境，拉动整个经济的持续增长。农村基础设施建设领域发生的腐败问题，不仅严重影响到农村基础设施项目建设，延迟新农村建设的进程，而且破坏国家政治秩序，恶化社会风气。因此，治理农村基础设施建设领域的腐败极具紧迫性和前瞻性。

一、腐败治理与政府问责

（一）腐败的诱因

我国著名经济学家吴敬琏认为腐败行为之所以发生，是因为某些公职人员掌握或者垄断了某种资源并且具有决定如何分配这些资源的处置权。南非学者罗伯特·克利特格德（1998）更将腐败的基本要素形象地勾勒出一个等式：腐败=垄断+处置权-责任。其中，垄断主要指政府权力的垄断，我国政府掌握众多领域的特权，这为腐败行为的发生提供了肥沃的土壤。处置权是指在垄断的背景下，掌握特权的单位、部门和一些个人利用公共职责的身份来谋取个人利益。对于这种自由裁量的处置权，如果缺乏必要的制衡就会为腐败行为的发生提供充分条件。对责任的追究是特定的问责主体对公共职责承担者所应承担职责履行情况的界定和制裁。

为解决“三农”问题，中央政府调动各种因素，运用各种方式筹集大量资金投入到新农村建设过程中。但由于长期欠账，推进现代农业和农村小康进程的农村基础设施建设需要的资源非常庞大，政府能够提供的资源仍然有限，供需之间存在较大缺口。在资源有限、难以全面兼顾的情况下，为提高效率，就需要通过竞争的方式配置资源。地方上的一些部门和人员掌握着分配这些资源的处置权，众多的基层组织为了获得这些资源，不惜采用请客、送礼、给回扣等各种手段，向掌握资源处置权的部门或个别人员行贿。一旦申报获批，各种成本、费用通过种种方式转移到项目中，建设成本急剧增长。这种为了个人或者集团利益而损坏国家或者集体利益的腐败行为无疑大大减少了中央实际投入到农村基础设施建设中的资源数量，延迟了新农村建设进程。

（二）治理腐败应强化政府问责

在我国，加强政府问责是十分必要的，因为国家主权的终极所有者为全体公民，全体公民授权政府组成社会管理体系。由于现实的管理和控制程序的需要，中央政府又授权给它的下级政府，每个下级政府又授权给更次一级的政府，如此继续，直至乡镇、街道办事处等社会管理的基层部门。可见，在社会管理体系中的授权关系会形成一个委托代理链，这种委托代理链虽然可以促进有效管理，但在某些情况下也会被滥用，如一些支农建设项目，先由乡镇负责申报，申报成功后，申报的资金不是直接划拨给乡镇，由乡镇政府负责项目的具体实施，而是由上级主管部门通过招投标的形式选择建设单位。虽然借助招投标的合法名义，但在招投标过程中主管部门通过与投标者暗中勾结，故意扩大标的，肆意操纵投标，获取数额巨大的资金返还。

显而易见，农村基础设施建设领域的克扣、截留、挪用、行贿等腐败问题的出现不在于委托代理关系自身，而在于伴随资源处置权下放的政府问责机制并没有制度化或缺乏力度。为了防止此类问题的出现，作为委托人的中央政府有必要约束不同层级代理人并加强问责，这意味着委托人必须要求代理人就被质询的问题或行为做出解释，并对其不良表现加以制裁。政府问责的有效开展可以扼制腐败的发生，为腐败的治理提供有效的途径。

二、政府问责与农村基础设施建设审计

日趋严重的腐败问题凸显了政府问责的重要性。但是作为委托人的中央政府如何进行问责？在农村基础设施建设过程中，虽然争取项目资金时往往会遇到相关中间部门的克扣、截留、挪用，但对于基层乡镇来说，如果不按照上级的要求处理，在今后的工作中可能会遭遇歧视性政策，如无法获知有关支农资金的信息，也无法获得上级的帮助，以获取与更高一级部门的沟通等。况且，乡镇等基层部门职员的未来晋升或其他奖励都由上级部门控制。作为代理人，出于自身效益最大化原则，基层乡镇会向委托人传递虚假资金使用的信息或不提供完整的信息，使委托人难以了解代理人的责任目标真实实现情况，也就难以明确责任，追究责任。

针对农村基础设施建设进行的审计可以鉴定代理人提供信息的真实性，对于代理人没有提供，而委托人又关心的信息，委托人也可以通过审计获得。如果没有审计，代理人可能会给委托人提供虚假信息，委托人问责需要的一