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调研报告：当前乡镇治理亟待解决的三个根本问题

郡县治，则天下治；郡县安，则天下安。乡镇是我党最基层的政权组织，是党执

政的基础层阶。长期以来，广大乡镇干部扎根基层，默默奉献，依法理政，服务群众，

在基层治理领域发挥了龙头“稳压器”作用，为维护社会和谐稳定做出了很大贡献。

新常态下，随着经济社会转型加速，新型城镇化有力推进，原有的乡镇治理模式

在提供公共服务、反映公共诉求、化解社会矛盾等方面渐显乏力，面对群众多元化利

益需求束手无策，乡镇治理愈显艰难。

一、当前乡镇治理亟待解决的三个根本问题及存因

（一）乡镇权责不协调，财权与事权不匹配，财政管理体制亟待完善

1、财权上收，事权下移。上策下行，任务最终都压到基层政府，造成“财权层

层上收，事权层层下移”的局面。目前乡镇实行“划分税种、核定基数、增量分成、

收支挂钩”的财政管理体制，多数收入上缴，乡镇财政相当薄弱，“保吃饭”、保基

本运作的财政格局难以改善。乡镇既要承担政府运行支出，还要负担市政建设、社会

管理、农田水利、义务教育、文卫计生等专项经费，难以为民众提供满意的公共服务。

2、权责不一，条块不畅。乡镇机构作为最基层的政权组织，对上承接各项政策、

指令，对下包揽了农村一切公共事务和管理任务，涉及辖区政治、经济、社会、文化、

生态等各个领域，与上级承责并无差异。乡镇运行现行机制层面上实行条块结合、以

块为主，实际上权力在条、责任在块，乡镇基础职能分散，责、权、利不匹配，造成

管用脱节的局面。许多职权被县级以上部门切割，末端权益部门却在基层，乡镇难以

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承受重负。

3、有限权力，无限责任。“一票否决”如身缚“紧箍咒”，凡安全生产、社会

治安、计生、森林防火、税收征管、环保、“三打两建”等，乡镇党政主官均承担着

第一责任人责任，计生、安全生产、信访维稳、党风廉政建设等十余项工作实施乡镇

党政主官“一票否决”制，事无巨细，事必躬亲，何患不失。有人戏称这是压在基层

干部头上的十座“大山”。

（二）村“两委”班子换届选举制弊端日益凸显，基层治理乱象重生，改革选举

制度迫在眉睫

1、“三年轮选制”容易造成房姓宗族暗斗，不利于农村的和谐稳定。宗族派生

势力在农村普遍存在，换届选举时冲突尤为突出。近年来，因派系之间相互逐利，“两

委”班子换届选举矛盾分歧大有愈演愈烈之势，选举摩擦导致分设的村书记与村委会

主任矛盾叠加，甚至发生由利益集团和黑恶势力操纵选举的现象。

2、村组干部强势“垒台”，不利于乡镇党委政府的驾驭和管控。由于选举体制

的缺陷，导致农村宗族派系明显，大姓宗族获胜几率大，极易当选，“山头主义”现

象难以铲除，落选方极易受到排挤和打压，从而在利益分配时有失公正。甚或有些村

干部自认为由村民投票选出，很有群众“威信”，对乡镇党委政府阳奉阴违，但乡镇

党委政府又苦于没有很好的管控手段，有些事只能听之任之。

3、部分村（社区）“两委”班子尤其是书记主任唱“对台戏”，基层组织管理

乏力。由于选举形成派系，有些村（社区）书记与主任长期不和，有些干部民主意识

薄弱，民主作风缺失，存在“家长制”作风，加上“一年看、二年干、三年等轮换”

的现象普遍存在，落选方来年再战的念头从未放弃，许多干部凭主观意志和人情关系

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办事，村民利益难以保证，壮大集体经济更是“水中月”、“镜中花”。

(三)党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任力度不够，违法违纪问题频发，

监督机制急需归位

1、责任担当意识还不够。面对经济社会诸多压力，乡镇党政班子往往谋划经济

发展的问题多，对党风廉政建设考虑较少，甚至有时为了维护“颜面”，设法为违法

违纪干部“遮丑”，在群众中造成恶劣影响。对群众投诉举报及反映的问题，特别是

针对村委、村小组违规出让土地、财务混乱等历史遗留问题，未能及时处理，而镇纪

委又苦无良策，难以形成有效震慑。

2、监督机制有待完善。上级监督缺位，目前对乡镇党政一把手监督不