公益性与经营性平衡机制的导论.docx

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公益性与经营性平衡机制的导论

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第一节公益性分配是发展的现实需求

我国土地面积大，人口众多，一些主要城市的人口密度逐渐增加。轨道交通作为我国重要的交通基础设施，既是国民经济运行的必要保障，也是肩负社会功能的基本运输方式。

根据我国《中长期铁路网规划》和《铁路“十二五”发展规划》，铁路每年的建设投资规模依然在不断上升。截至2016年底，全国铁路营业里程达到12.4万公里，其中高速铁路2.2万公里，沪昆高铁、云桂铁路、渝万高铁投入运营，中西部铁路营业里程扩充至9.5万公里，占比达到76.6%。2017年，全国铁路投资将保持2016年的规模，预计新线投产2100公里，新增复线铁路2500公里、电气化铁路4000公里[1]。2017年2月4日，国务院印发《全国国土规划纲要（2016～2030年）》，提出要完善铁路网建设，加快发展高速铁路，扩大铁路建设面积，积极发展城际铁路、市郊（域）铁路，完善区域铁路网、交通网，优化城镇密集区交通建设，到2030年，全国铁路营业里程达到20万公里以上。随着新型城镇化规划的落实，铁路等交通基础设施不仅要扩大规模和完善自身结构，而且必须与城市发展形成有效的耦合，其在经济社会发展中的任务依然艰巨。

为充分发挥轨道交通的社会效益和经济效益，解决中国轨道交通融资管理、经营等问题，中国政府采取了一系列措施。中国铁路总公司于2013年3月14日成立，宣示着我国铁路政企分离的实现。国务院于2013年8月颁布的《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》指出，地方政府和社会资本可以取得城际铁路的所有权和经营权。一些地方已经做出了一些积极的尝试。2013年8月，四川省政府率先提出组建“纯地方铁路公司”，同时为了响应和创新铁路投融资体制改革，四川省政府将川南铁路作为向社会资本开放的试验田。但社会资本并没有表现出相应的积极性，直到川南铁路公司在2014年7月正式挂牌之时，也没有一家社会资本愿意入股。另外，四川省政府虽然几经周折说服中国铁路总公司入股，但最后也未能成功。为了使项目能够运作起来，四川省政府在等待民资的进入和中国铁路总公司支援的同时，只能牵头让几家国企和市政府先做起来。

蒙中铁路则是另一个铁路改革的案例。全长1817.2公里的蒙中铁路总投资约1927亿元，是一条由蒙西至华中地区的铁路煤运通道，线路经过7个省市。蒙中铁路专门成立了投资公司，主要包括中国铁路总公司下属公司、蒙泰煤业、陕西煤业、神华集团、伊泰集团，其中伊泰集团属于民营企业。蒙中铁路线由于跨过多个其他铁路，中国铁路总公司要实施统一调度，但各个投资方都希望能独立运营。本打算在2014年全线正式开工的蒙中铁路由于经营调度权发生了争议，目前的建设进展并不大。

2014年4月2日，深化铁路投融资体制改革、加快铁路建设的政策措施由国务院常务会议确定，这些政策措施主要包括吸引民间资本进入、设立铁路发展基金、扩大铁路建设资金来源、达到每年2000亿～3000亿元的基金总规模。

2014年9月23日，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）。随后，为了规范项目各环节的操作流程，包括项目识别、准备、采购、建设、转移，保证政府和社会资本合作项目的实施质量，财政部于2014年12月4日又发布了《关于印发〈政府和社会资本合作模式操作指南（试行）〉的通知》（财金〔2014〕113号）。这些政策文件的发布意味着我国从探索政府与社会资本合作的阶段正式转入大规模实践公私合作伙伴关系（PPP）的关键时期。

2015年9月，中国铁路总公司出台《关于规范非控股合资铁路建设项目管理的指导意见》，指出各方投资人或其授权的投资人代表可依法成立铁路建设项目合资公司，为了发挥铁路运输企业的专业知识和管理优势，提高铁路运输效率，对于合资铁路项目的运输方式，项目合资公司可委托铁路运输企业进行运输管理，也可选择自己管理自己运营，由中国铁路总公司在列车运行图编制、运输组织等方面予以支持，中国铁路总公司不再对项目享有绝对控股权。

尽管我国财政部已经发布诸多政策文件指导和规范PPP模式的健康发展，但是全国各个地区的经济基础不同，市场经济发展水平参差不齐，再加上法律意识、制度环境各异，地方政府在落实PPP的过程中依然困难重重。以北京市为例，政府与社会资本在城市轨道交通领域的合作呈现以下特征。

其一，社会资本参与程度较小，未能充分调动社会资本的积极性，政府和社会资本合作处于最低级阶段。2014年11月26日，在第十八届京港洽谈会上，北京市政府与北京京港地铁有限公司签订了地铁14号线特许经营协议、16号线意向合作协议。再加上北京地铁4号线和大兴线，此时，北京轨道交通项目实行PPP