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国家考古遗址公园“批次性”发展差异试析

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王刃馀李晓蕾

国家考古遗址公园（下文或省称为“公园”）甫一诞生，便以其对地方政策及资金的吸引力、国家文物行业指导的高起点、大遗址展示利用方法的创新性等特点引起了各地文物及相关政府部门、相关领域研究者的关注。截止至2017年9月，国家文物局已分别于2010年、2013年分两批次公布了24处国家考古遗址公园从第一批12家公园正式挂牌起至今，我国国家考古遗址公园事业已经历了7年的发展时间，总体上取得了较为显著的成效，但发展不平衡、不充分的现象也较为明显。如国家考古遗址公园评估工作数据所显示，第二批与第一批公园在建设程度和发展水平方面均呈现出一定的“批次性”差距。本文拟从前两批公园支出结构方面的“批次性”差异人手，结合公园其他评估数据，对公园发展的“批次性”差异来源进行分析，了解这种发展“不平衡”问题的产生原因，并给出针对性发展建议。

一、第一、二批公园支出类别及结构

成本支出结构亦即公园消费结构，指公园资金的具体用途及额度比例关系。在理论上讲，公园的支出门类及其额度相对关系，应当能够反映公园阶段性发展行为特征及发展需求。

在分项统计中，第一批公园在开园后的前三年中（2011-2013年），最大开支占比为文物保护经费支出，其次为基础设施建设。这一情况在第二评估期（2014-2016年）结束时发生了较大的变化，建设支出占比上升成为首位，而文物保护支出占比下降至6%。在第一批公园全部六年的支出结构中，金额占比排序依次为：基础建设（建设）32%、在编人员工资（劳务）17%、运营管理（其它）15%、文物保护与展示（整备）15%、外包服务（劳务）7%、日常维护（公园维持）5%、宣传出版（名誉建构）2%、科研投入（价值深化）1%、组织活动1%。在这六年中，第一批公园近三分之一的支出用于支付建设，而实际的劳务支出占比应为“在编人员工资”与“外包服务”两部分之和，约24%，运营费用占据了20%，文物保护费用占15%，比预想的水平要低。在此六年中，第一批公园的支出结构呈现出建设、劳务、运营、保护的“四分”态势（图一）。

与第一批公园不同.第二批国家考古遗址公园仅经历了一个评估期，即，2014年至2016年（图二）。在这三年的发展过程中，其主要支出项目依次为：文物保护与展示（整备）44%、基础设施建设（建设）33%、管理运营（其它）支出9%、外包服务5%、人员工资4%、维护费3%、科研费用2%。与第一批国家考古遗址公园相似，第二批公园在其第一评估期内文物保护费用也是最大支出。建设费用尚未占据主体支出比例。

二、支出结构比对所见公园发展“批次性”差异及成因

2010年一般被视为第一批公园“挂牌”的起点。至2013年，一批公园遗址整备（保护与展示）工作支出数额达到顶峰，至2014年，开始呈现出下行趋势。2014年，一批公园建设支出达到峰值。文保与建设支出呈现出的这种阶段性“波峰”错落关系构成了2011年至2016年第一批公园发展的核心事件，即，在整体上，第一批公园初步完成了考古资源（被公园利用的部分）开发、整备、场地设施建构等公园主体构造环节。第二评估期内出现建设高涨的情况，直接导致了公园机构运营费用的增加，这一态势一直持续发展至2016年。建设阶段中，劳务费用比例逐渐增加，一方面是机构逐步成熟，人员数量增加，将原来政府文化部门下的部分事业编制工资计人公园人员成本，另一方面则是因现阶段人员有限，公园将大量园区发展中需要开展的劳务工作外包了出去。最值得注意的一点是，劳务费用的合计占比达到了24%，即，一批公园近四分之一的公园支出与人员劳务直接相关。在所有开支项中，只有科研经费与宣传经费是整体呈现下滑趋势的。这一趋势在2014年后较为明显，可能与公园在该阶段的工作重点转移到园区建设直接相关。

相比于第一批公园同期而言，第二批公园在保护与建设支出两方面都与第一批公园有着数量级的差别，且总体持续走低。应当有以下几个方面的原因。其一，第二批公园中整备与建设工作有一些是在2014年以前就已经部分完成的，而“挂牌”以后即开始出现工作停滞。譬如，汉魏洛阳故城的展示区域在2010年前后就已经完成整备任务，此后一直没有出现新的整备与建设活动。又如，南旺大运河枢纽，其运河科技博物馆系2010年就已经开馆的，而此后只进行了分水龙王庙核心区域等三处地点的整备工作。再如，鲁故城公园的文物保护工程，在2014年以前拨款已经到位，但后续拆迁资金筹措难度大，导致进入第一评估期后文保与建设工程均无法顺利完成。又如，铜官窑展示主题多年没有发展，已有的展馆在2014年以前就已经建设完毕。上述公园的整备与建设支出均无法计入2014年以后的第一评估期内。其二，第二批公园中有一定数量是由以前的“老馆”转变而来的，规模小，园区建设需求小。譬