从接管城市到治理城市：我国城市管理的探索与思想演进.docx

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从接管城市到治理城市

我国城市管理的探索与思想演进

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汤文仙

一、我国城市管理的探索路径与实践

在党中央的坚强领导下，我国城市管理工作在探索中前行，在发展中壮大，形成了具有中国特色的发展路径，城市管理工作的地位和作用日益突出。

（一）解放战争后期的城市接管

1947年，中国人民解放战争转入战略进攻阶段，党对城市的接管工作加快。1948年2月19日，刘少奇代表中共中央工作委员会率先对阳泉、石家庄等城市的城市工作经验进行总结，并据此首次明确提出了“我们工作应做长期打算，方针是建设，不是破坏”的全党“城市建设”工作的总方针。其中关于“注意保护机器、物资及一切建筑物，不准破坏，不准抓取物资”的经验，位列中共“城市建设”首批城市工作經验之首。时隔6天后的2月25日，毛泽东于陕北杨家沟以中共中央名义亲手起草致电各中央局、分局、前委，并告工委，指出阳泉、石家庄等城市的这些经验“为全党取法”之经验，是“尔后各局各军在攻克城市及在占领以后不久时期内管理城市”的“基本的方针及方法”。这一时期，党接管城市的工作重心是建立政权、实行军事管制，以及加强在经济领域对城市管理的工作，包括发放敌伪没收的企业财产、接收官僚资本企业，扩大对私营工商业的贷款、调整税赋等，涉及城市市政管理工作相对较少。党和政府通过各种方式掌握了国家的经济命脉，维护城市经济稳定运行。1949年3月，党的七届二中全会上，决定党的工作重心实现由乡村到城市的战略转移，强调“必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市”。

（二）新中国建设时期的环境卫生管理

1949年新中国刚成立时，百废待兴。城市建设管理开始起步，周恩来总理非常重视城市建设方面的工作，对改造旧城市、建设新城市，加强城市总体规划以及保护历史文化名城和文物古迹等作了一系列指示，提出了“实用、经济、美观”的城市建设原则。1951年2月18日，《中共中央政治局扩大会议决议要点》指出，要加强党委对城市工作的领导，恢复和发展生产，改善城市人民生活，在城市建设计划中要贯彻为生产服务、为工人服务。各大城市先由军队管理，突击清理战争废墟，然后成立城市环卫局（处、所），其清洁队由公安或卫生部门领导，后曾将隶属公安的清洁队全部划归卫生系统。1980年3月1日，经国务院批准的《关于加强城市环境卫生工作的报告》，明确国家城市建设总局作为全国环境卫生管理工作的主管部门，要求按照“全面规划、合理布局、依靠群众、清洁城市、化害为利、造福人民”的原则，开展全国环境卫生管理工作。总体而言，这个时期的城市管理重心以市容环境卫生管理为主。

（三）改革开放后的城市行政执法管理

1984年10月，党的十二届三中全会出台《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确要求“城市政府应该集中力量搞好城市规划、建设和管理，加强各种公用设施的建设，进行环境的综合整治。市长的工作重点也应同步转移到城市管理的轨道上来。”1987年5月，国务院下发《关于加强城市建设工作的通知》。之后，全国各地相继建立了城市建设管理机构和城市建设监察队伍，从整顿市容环境卫生，治理脏、乱、差入手，城市管理的范围逐步扩大到城市建设综合性管理。1996年10月，《中华人民共和国行政处罚法》正式实施，该法规定，国务院或者经国务院授权省、自治区、直辖市人民政府，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。2008年7月，《国务院办公厅关于印发住房和城乡建设部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》规定，将城市管理的具体职责交给城市人民政府，并由城市人民政府确定市政公用事业、绿化、供水、节水、排水、污水处理、城市客运、市政设施、园林、市容、环卫和建设档案等方面的管理体制。这个期间，各方努力探索了城市建设发展的管理方法和管理手段，特别是对相对行政处罚权和综合行政执法进行了试点摸索。

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（四）新时代推进城市治理能力现代化

2013年11月，党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标，要求完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。2015年12月，中央城市工作会议指出，我国城市发展已经进入新的发展时期，强调要尊重城市发展规律，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市。改进城市规划、建设、管理，着力解决群众关切的民生问题、环境问题，提高城市治理能力。2019年10月，党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干