京津冀旅游协同发展机制研究.docx

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京津冀旅游协同发展机制研究

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一合作背景与历程

近年来，中国区域旅游合作发展迅速，从长三角旅游圈到珠三角旅游一体化再到环渤海旅游区，从编制区域旅游发展规划到建立无障碍旅游区，各种层次各种规模的旅游合作区域遍布全国。京津冀是国内最早提出区域旅游合作的地区。早在1984年，河北省旅游局就提出了“立足本省、依托北京，突出重点、带活全局”的发展思路，并于1985年成立了京东旅游区，致力于京东地区两市一省旅游资源的开发和合作。1987年，北京旅游学会联合天津旅游学会和河北旅游学会，发起召开了第一次“京津冀区域旅游合作研讨会”，探讨了区域旅游合作的思路和对策。此后，河北省旅游局又分别于1996年和1997年与北京市旅游局和天津市旅游局签署了旅游合作协议，希望进一步推动京津冀地区旅游合作的发展。

2005年，北京、承德、秦皇岛等环渤海11城市签署的“旅游合作框架协议”标志着以北京为中心的环渤海旅游区合作机制正式启动。2006年，京津冀区域发展被写进了《中华人民共和国国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》，京津冀都市圈的发展进一步推动了京津冀地区旅游发展的进程。为使京津冀的旅游合作能得到实质性的进展，2007年4月，京津冀三地的旅游局签署了《京津冀旅游合作协议》。2008年2月，由北京市人民政府牵头的“9+10”区域旅游合作会议在北京召开，会议签署了一系列合作协议。随着京津冀区域经济发展上升为国家发展战略，京津冀三地都把推进区域旅游合作相关内容列入了“十二五”规划之中，北京提出要更深入广泛开展与津冀晋蒙及环渤海地区合作，共同推动区域一体化进程和首都经济圈形成，加快推进区域旅游一体化发展；天津提出要深化京津冀区域旅游合作，实现资源共享、客源互送、市场互动；河北则专门制定了环京津休闲旅游产业带发展规划，并在“十二五”规划中提出深化与京津全方位战略合作，全面推进京津冀一体化发展。2014年2月26日，习近平总书记在专题听取京津冀协同发展工作汇报时强调，要努力实现京津冀一体化发展，作为京津冀全面协同发展的一部分，京津冀的区域旅游合作受到更大重视。

二合作中的问题

尽管京津冀区域旅游合作早已提出，三地对推进区域旅游合作的重视程度日益加深，但区域旅游一体化发展的速度却过于缓慢，没有达到几十年来一直期望的结果，而且还有不小差距。对于其中的问题很多学者已经进行了探讨。例如，认为在合作中存在体制障碍和观念障碍，地方保护主义盛行，市场壁垒没有消除，合作偏重于务虚、偏重于政府，企业积极性没有发挥。没有建立区域性的旅游信息平台，缺乏有效的合作推进机制。在旅游资源整合、重大项目协调以及联合促销等方面，还没有显著的突破。跨区域经营的连锁企业、旅游集团还非常欠缺，没有形成强强联合的态势。从区域旅游合作产品基础看，缺乏统一的形象，没有形成旅游一体化凝聚力。

但是，产生这些问题的根源究竟是什么？本文认为，政府作为的质量是造成合作进展缓慢的根源。旅游业涉及吃、住、行、娱、购、游多个方面，区域旅游一体化是一个系统工程。区域内的旅游一体化不仅依赖于区域内的旅游交通一体化，更依赖于区域内旅游及相关行业（和企业）管理体制、运行机制、操作规范、业务流程、服务标准和运作程序等方面的一体化。

区域旅游合作不是仅仅单一的每个项目的合作，不仅涉及本省（市）的交通、通信、配套政策等方方面面，而且还涉及京津冀不同地区的相关部门，既不是点对点的协调，也不是点对线的协调，而是一种网状的协调关系。而旅游局只是一个单一的行政职能部门，在区域旅游的协调过程中，旅游局无权对同级的交通等部门下达指令，只能协商，而且其他部门的业务发展是站在全省（市）的角度，并不仅仅只为旅游业发展服务。因此，这种协调必须上升到省（市）层面，在省（市）层面协调好本地区的关系，再协调各省（市）之间的关系。然而，在我国目前的政治经济体制下，谁都想增强自己的功能，谁都有理由和利益需要增强自身的功能。因此协调中的困难不可避免。特别是北京和天津都是直辖市，由于行政区划的条块分割体制和区域发展的不平衡，对京津冀旅游发展进行跨区域整合的难度相当大，这种“诸侯经济”的利益博弈使政府在区域旅游合作中的作为质量严重偏低，尽管召开了无数的研讨会，签署了众多的框架协议，只能说政府作为的数量有余而质量不足。

另外，如果将学者们提出的各种实现京津冀旅游一体化的对策进行逐条逐条的审视，将会发现，对于每一条对策或措施，如果要有效实施，最后几乎都要落实到政府头上。因此，如果没有足够的行政力量突破条块分割，区域旅游一体化的障碍在短时期内还难以根除。

三协同发展机制

不少学者从加强规范制度对接、实现精品线路对接、联手开展宣传促销、相互支持举办旅游节事活动、建立信息共享机制、创建