北京旧城保护与人口疏散政策的研究.docx

??

?

??

北京旧城保护与人口疏散政策的研究

?

??

?

?

?

?

?

?

?

???

?

?

?

?

?

一北京旧城保护与人口疏散工作的现状

2007年10月，北京市委、市政府在总结试点经验和深入调研的基础上，提出了按照“修缮、改善、疏散”的总体思路，采取“政府主导、财政投入、居民自愿、专家指导、社会监督”的方式，对旧城保护区房屋进行修缮和改造整治，并在旧城四个城区全面推开。将《北京市城市总体规划》提出的小规模、渐进式有机更新方式作为旧城保护工作的主要方向并积极实践，得到了专家的高度认可和居民的普遍拥护。

北京市政府相关部门相继出台了一系列政策文件，指导保护区修缮工作开展。主要包括：《关于落实2008年奥运会前旧城内历史风貌保护区整治工作的指导意见》（北京市建委）；《北京旧城房屋修缮与保护技术导则》（北京市建委、北京市规划委、北京市文物局）；《关于旧城历史风貌保护区内平房院落及胡同整治市政府投资管理有关问题的通知》（北京市发改委）；《北京市旧城房屋修缮与保护技术手册》（北京市文物局）。

2008年，北京市财政安排了10亿元专项补助资金，用于房屋保护修缮和居民外迁补助；北京市发改委安排了2.3亿元资金用于胡同市政改造。全市共对44条胡同、1954个院落的房屋进行了修缮整治，疏散居民2800户，改善了10576户居民的居住条件。具体情况可见2008年四城区房屋修缮和人口疏散情况统计表。

2008年四城区房屋修缮和人口疏散情况统计表

北京旧城房屋的保护修缮，主要体现在四合院内环境的改善、房屋使用功能改造、市政设施改造、供暖和节能改造等方面。房屋修缮改造按照传统工艺进行，力求恢复北京民居的特色和历史风貌。房屋修缮结束后，组织专家进行风貌保护验收。验收合格后，产权单位与承租居民签订风貌保护公约，明确风貌保护责任。

人口疏散是旧城风貌保护的核心问题。按照《北京市城市总体规划》要求，2004～2020年，旧城人口总量要由180万减少到115万。旧城人口疏散工作实施中要坚持居民自愿原则，采取定向房安置、货币补偿、保障房优先等多种方式逐步外迁安置人口。

二北京旧城保护与人口疏散存在的问题

（一）宏观层面

1.社会各界对旧城整体保护的认识有待进一步深化

虽然旧城整体保护已经形成社会共识，但在认识深度和工作方式方面仍存在一定差距。例如，旧城整体保护到底保什么，如何保；文物建筑保护与风貌区保护在保护理念和方式上有什么区别；如何妥善处理好旧城区原居民留住与外迁的关系等，有待认识上的进一步深化和统一。

2.古都风貌保护与全面改善居民居住条件之间还存在一定矛盾

旧城区内一些四合院主体被破坏，院内私搭乱建现象严重，传统的生活氛围和文化风貌荡然无存，一些四合院甚至成了危房，居民生活水平低下。如何妥善处理风貌保护与改善居民居住条件之间的关系是亟须解决的问题，如目前旧城房屋翻建的要求是原拆原建，但在原始面积不扩大的前提下很难彻底改善居民的居住条件。

3.资金需求量大，政府财政负担重

目前北京市政府每年投入10亿元资金用于旧城保护修缮，市政改造资金由北京市发改委安排，各区政府结合本区财政状况安排相应配套资金。而旧城风貌保护、房屋修缮与危旧房改造、市政设施建设、人口疏散与腾退安置等多项费用，牵涉的资金需求量巨大。按照现行政策和货币补偿标准粗略计算，每疏散1万人，平均安置费用在15亿元以上，政府财政压力较大。

4.旧城房屋保护修缮工作管理体制有待理顺

在旧城房屋保护修缮中，涉及房屋修缮、市政改造、人口疏散、产业发展等相关工作。而目前文物部门主要负责文物腾退与保护，规划部门主要负责制定规划，房管部门主要负责危旧房修缮改造，缺乏一个强有力的机构牵头履行旧城保护修缮的管理工作。管理体制的不健全导致相关部门职责不清、分工交叉、社会力量参与渠道不畅等现象时有发生。

5.旧城保护工作缺乏操作性强的政策法规保障

旧城保护作为一项综合性很强的工作，涉及方方面面，但目前工作中尚缺乏操作性强的配套政策与法规来提供法律保障。

6.旧城内弱势群体多，人口疏散难度大

据调查显示，目前旧城内居民家庭年收入在3万元以下的达到70%。由于弱势群体自我解决住房能力有限、地域依赖性较强、脱贫心理较重，对风貌保护政策不理解、不支持甚至产生抵触情绪，给人口疏散工作带来一定难度。

（二）实施层面

1.修缮任务与资金平均分配问题

由于旧城四个城区房屋破损状况不同，所以修缮任务和资金平均分配存在一定矛盾。南城崇文、宣武两区房屋危破状况相对严重，并且南城地区财政收入相对较低，大量房屋必须进行重新翻建，而市财政分配的修缮资金每区均为2.5亿元，造成南城地区存在较大资金压力。

2.年度修缮指标与“申请式修缮”冲突问题

目前，北京市政府基本上是按照每年2万户、每区5000户的指标下达计划，各区政府为