中国社会保险法律服务体系的现状、评估与建议.docx

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中国社会保险法律服务体系的现状、评估与建议

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一社会保险法律服务的发展

从世界范围看，大多数实行社会保险制度的国家，都实行立法先行。这从一定程度上表明法律服务赋予社会保险制度强制性、保障稳定性等功能。事实上，新中国成立后不久，以“劳动保险”为名的中国社会保险制度，也带有强烈的法律色彩，体现为《劳动保险条例》的制定、修订及出台实施。

（一）社会保险法律服务的重要性

改革开放以来，我国社会保险迈上一条渐进改革、试点先行的道路。伴随《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）的出台实施，我国走上以社会保险为主体的社会保障国家之路，社会保险制度从试点逐步走向定型，社会保险权益受到法律保护，法律成为我国社会保险运行的制度保障。

1.确保社会保险制度运行的稳定性与可预期性

在试点先行、双轨并行的改革模式下，社会保险制度缺乏稳定性，不免有朝令夕改的担忧，因而严重损害一般社会公众的安全感，未能起到免除后顾之忧的功能。虽然制度不断发展完善，走向定型，但一直确而不定，缺乏法律强制效力。显然，有必要“从法律的角度来给包括养老保险在内的各项社会保障制度定型”。[1]单纯就民生而论，不仅国家裁量色彩浓厚，而且缺乏规范性和强制力保障，民生成为政府对民众之恩惠，为此需要进行制度的结构性变换：以民权保障民生，通过法律服务体系确认并保障社会保险权利。“有必要从法律上确认公民的福利权，并将福利权作为促进人权实现的重点和发展方向。”[2]

健全的法律服务体系，将使社会保险制度走向定型。法律服务体系若再进行大幅修改甚或“一百八十度转弯”则需要经过严格的立法、修法程序。因此，只有不断完善法律服务体系，社会保险制度运行才能走向稳定，其可预期性才能大大增强。

2.增强社会保险制度的体系性

中国社会保险制度的碎片化问题已饱受诟病。在各地纷纷出台各种试点的背景下，制度设置缺乏全盘性的统筹考虑，各种旨在改进的修补措施零零碎碎，难免捉襟见肘，顾此失彼。国家通过中央统一立法，特别是在《社会保险法》基础上对各个险种、基金管理、违法处置、统筹模式、监督管理予以全国统一立法和实施细则，将极大增强中国社会保险制度的体系性。

3.有效化解社会保险纠纷并纠正违法

法律服务体系对社会保险纠纷解决、纠正违法行为，具有不可或缺的作用。

社会保险活动往往存在一些错误的、违法的活动。社会保险活动的巨大基数决定了其错误、违法活动的总量不可小觑。在社会保障发展层次相对较低的中国，以下因素更会强化错误的可能。包括：我国社会保险政策和法律规则如迷宫般复杂，不仅在各个时期不同，而且由于较低的统筹层次在不同省份乃至县、市都可能大相径庭；社会保险经办机构、一线官僚及工作人员的受教育程度也良莠不齐，业务培训并不充分；相关行政机关工作人员的观念认识、行为方式与《社会保险法》的要求并非完全一致；等等。

虽然法院并未将社会保险相关行政诉讼、民事诉讼的数量和判决予以单独列为类，但通过总体的统计资料，社会保险相关违法错误数量巨大、影响广泛清晰可见。根据近年来的《人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2009年度通过劳动保障监察执法的成效更为显著，暴露出当年社会保险民事活动违法严重。2010年度通过劳动保障监督执法，“督促8.8万户用人单位办理了社会保险登记、申报，督促13.9万户用人单位补缴社会保险费48.2亿元”，而2011年度则“督促8.5万户用人单位办理了社会保险登记、申报，督促12.8万户用人单位补缴社会保险费52.8亿元”。[3]换言之，通过行政执法活动发现的用人单位社会保险违法规模相当巨大，违法现象广泛存在。仅2010年度就有8.8万户用人单位被发现未依法办理社会保险登记、申报并被督促完成登记申报，被发现未缴纳并已补缴的社会保险费48.2亿元。考虑到并非所有的此类行为会被发现，已经发现的违法行为也未必全部会被改正，因此，我国社会保险相关违法活动在宏观上规模巨大，影响广泛。

社会保险的错误决定会给当事人带来巨大的伤害，在现实生活中，“对于需要权利救济的当事人来说不是烦恼而是残酷”。[4]未能按时领到养老金的老人，可能马上面临生活困难；而遭遇工伤的职工，如未能及时被认定为工伤则其健康和生存将可能受到严重影响。更严重的是，无论是用人单位、经办机构、费用征收机构、医院等社会保险服务机构，还是社会保险行政部门，相关的卫生、财政部门，往往类似情形类似处理，每个浮出水面的社会保险错误决定的背后，都往往有大量的类似情形。这些貌似微观的个别违法、错误行为，其实只是冰山一角，现实中具有乘数放大效应。如此种种，或损害社会保险基金的安全与可持续运行，或危及参保人的生存权。

在此背景下，法律服务体系的重要性日益凸显。通过法律服务体系确立的良好