制度安排与实践运作民族自治地方干部民族化问题新探-自治机关.docxVIP

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制度安排与实践运作民族自治地方干部民族化问题新探

自治机关-论文网

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论文摘要：自治机关要素的关键问题，是自治机关的人员组成原则。干部民族化是自治机关民族化的核心和关键，是政治民主和社会公平价值的体现。新时期新阶段，对干部民族化现实运作的近距离观察，是为了分析现行制度不良运作的原因和影响因素，做出更好更符合理性的制度设计，以期为干部民族化的有效运作提供切实可行的路径选择。

论文关键词：自治机关,干部民族化,制度安排,实践运作

自治机关民族化是民族区域自治的重要标志，即自治机关的产生及其工作都必须充分反映自治民族的特点，包括民族干部、民族语言文字和民族形式三个主要方面。其中,干部民族化是自治机关民族化的核心和关键，是民族语言文字、民族形式的载体。干部民族化在我国已经存在了大半个世纪，在长期的政治实践过程中,干部民族化是如何运作的，又经历了怎样的变迁？这需要我们回到历史场景中作一番探索与复原,勾画出这一制度在历史上运行的兴衰轨迹。本文拟研究场景在当下，对干部民族化现实运作的近距离观察，是为了分析现行制度运作不良的原因和影响因素。

一、制度安排：干部民族化相关制度的文本说明

自治机关要素的关键问题，是自治机关的人员组成原则。所以，自治机关干部民族化在《中华人民共和国民族区域自治法》中有明确规定。《民族区域自治法》第17条做出了具体规定：“自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族公民担任。自治区、自治州、自治县的人民政府的其他组成人员，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族人员”。第18条规定：“民族自治地方的自治机关所属工作部门的干部中，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。”从干部民族化相关制度的文本可看出，在民族自治地方政府人员的组成问题上，民族自治地方的人民政府是民族自治地方的人民代表大会的执行机关，是一级地方国家行政机关，必须实行行政首长负责制。民族自治地方人民政府的行政首长，之所以必须由实行区域自治的民族的公民担任，这一点也正是民族区域自治制度的重要体现和主要标志。

二、实践运作：从干部民族化的日常运作看正式规则落实的“偏离”

理论上，民族自治地方干部民族化是政治民主的主要形式，制度设立的初衷是为了让少数民族直接参与国家政权过程。少数民族干部进自治机关，对做好少数民族地区工作、解决民族问题、处理民族关系、促进民族地区的发展有着不可替代的作用。从对贵州省Z布依族苗族自治县的调研情况看，自治县县直机关干部民族化还是落实到位，主体民族如布依族在机关及职能部门任职的干部数量较多。但通过对干部民族化实施现状的近距离观察，笔者发现，在政治实践过程中干部民族化的功能和作用发生“变异”，正式规则落实出现了“偏离”。

1.公务员制度对干部民族化的考量

国家推行公务员制度后，进入公务员队伍有一定的条件，而且要经过考试、公平竞争后择优录用。过去那种从少数民族退伍军人、大中专毕业生录用干部，从工人农民中招干转干的路子基本走不通了。这对少数民族非常不利，也是一种挑战，因为无论在学历、知识、素质和其它条件方面少数民族都不处于优势，使得少数民族难以进入政权机关。尽管《公务员法》也规定了一些针对少数民族考生的优惠条件，但在凡进必考原则下，一些少数民族成员由于自身素质低下等因素，使得他们在与汉族竞争过程中仍处于劣势，他们进入公务员队伍的可能性会更小，少数民族干部占干部总数的比例就更小。这也是现在少数民族干部在选拔使用方面一个现实的、不可回避的问题，这是否会对自治机关民族化产生影响？表面看来，我们的体制吸纳能力似乎在减弱。

2.干部民族化难以形成公民身份认同谁是真正的少数民族？

民族自治地方自治机关的组成具有内在的规定性。《民族区域自治法》第17条明确规定：“自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族公民担任。自治区、自治州、自治县的人民政府的其他组成人员，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族人员”。从文本看出，少数民族尤其是实行区域自治的少数民族在干部任用上具有优先性，体现了少数民族干部的标志作用、桥梁作用和骨干作用。但现实中，一些少数民族干部却打着“主体民族”的旗号操纵族群情感，为自己捞取政治资本。干部民族化不再是政治民主的体现，而往往成为实现少数民族精英个人主观臆断的“帮凶”和实现个人升迁的“捷径”。特别是干部民族化中的族别限制加大了民族地区干部选拔难度，一些德才兼备的汉族成员或其他非主体民族成员在干部选拔中处于劣势，以至于出现有些汉族干部为了个人升迁而“更改民族成分”的现象，导致干部民族化难以形成公民身份认同。少数民族干部的“优越”与汉族干部的“不满”，干部民族化如何走出“两不讨好”的境地？

3.干部民族化仅仅是自治主体干部民族化吗？“自治”抑或是“共治”？

少数民族干部是各少数民