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农村集体经济组织产权制度改革后的法人治理结构完善问

题研究

摘要：随着我国城市化发展趋势，农村集体经济组织掌握的土

地等基本生产资料逐渐被征收转化为土地补偿费、国有土地使用权

等，并通过产权制度改革改组为股份合作制企业或公司制企业。但

改组后企业在法人治理结构上存在一些问题。本文分析了问题存在

的原因，提出加强改革后企业监管、完善章程等建议。

关键词：农村集体经济组织；产权改革；法人治理

随着城市化发展，农村集体经济组织掌握的土地等基本生产资

料逐渐被征收转化为土地补偿费、国有土地使用权等，原集体经济

组织形式通过产权制度改革，按照现有企业法人法律体系，改组为

股份合作制企业或公司制企业，以适应城市化和市场经济发展的需

要，是新时期解决”三农”问题的有效途径。但这些改组设立的股

份合作制企业或公司制企业在法人治理结构上仍存在一些急需解

决的问题。

一、现状

从实践层面看，农村集体经济组织产权制度改革主要采取设立

股份合作制企业的方式，比较成熟的村庄或社区则采取设立公司制

企业的方式（含有限责任公司和股份有限公司）。但无论哪种方式，

在股权设置和法人治理结构安排上均大同小异。

如采取设立股份合作制企业方式，改革后企业在股权结构上一

般会设置集体股和自然人股，在法人治理结构安排上通常会设立股

东会、董事会、监事会。如采取设立公司制企业方式，改革后的企

业在股权结构上一般设置法人股和自然人股，在法人治理结构安排

上也通常会设立股东会、董事会、监事会。法人股一般是由工会委

员会下设的职工持股会或在民政部门登记注册的社团组织持有，均

为满足《中华人民共和国公司法》对公司设立股东人数的限制而成

立，代表一部分人将量化分配的资产向新设立的企业出资，工商注

册登记时一般体现为法人股。

农村集体经济组织产权制度改革为在现代企业制度下的法人治

理结构奠定了基础，改变了部分村集体决策不够民主、少数村干部

个人说了算或少数人说了算的局面，为股东真正参与经营、管理、

决策、分配做了组织准备。同时内部各种经济关系进一步理顺，管

理制度更加健全，干群矛盾减少，股东收入有所增加，社会更加和

谐稳定。

二、存在问题

（一）规章制度得不到执行

产权制度改革的目的不仅仅是解决农村利益分配问题，更重要

的是改变原有的经营模式，实行现代化企业管理。而目前农村集体

经济组织产权制度改革尽管明晰了产权，也解决了利益分配问题，

一定程度上化解了集体经济组织内部利益分配的矛盾，但还未真正

实现现代现代企业制度管理模式运行，在实际工作中往往未严格按

章程和规章制度执行。例如在涉及分配问题时，只要集体有了收入，

就进行分配；如果不分配，或者不将收入资金全部用于个人股东分

配，个别股东就串连上访，严重影响社会稳定。

（二）股权设置不合理，形不成有效制衡

1、集体股或法人股管理不规范

农村集体经济组织产权制度改革集体股和法人股的设置是为解

决补充社会保障等历史遗留问题而设置的。但这部分股权往往被改

革后企业管理层采取在章程中设置特别表决、管理条款等方式实际

控制，侵害改革后设立企业中小股东的利益。

2、股东之间持股平均化，经营决策效率低下

一些集体经济组织改革时，村民上访问题严重或宗族势力复杂，

不得不采取资产平均量化分配的做法。这就导致改革后企业股东持

股数量较为平均，无实际控制人，企业决策需要耗费大量的时间和

精力。人人均想从企业获得分红，但无法为经营管理殚精竭虑，存

在吃光分光集体资产的风险。

（三）改革后企业缺乏监管，基层民主受到损害

改革后企业不仅内部管理上存在不规范的问题，而且在外部监

管上也存在真空地带。很多地方政府在引导农村集体经济组织改革

后，往往就放松了对改革后企业监督，导致改革后的企业没有按照

现代企业制度要求规范运作。而改革后企业的股东往往就是原集体

经济组织的村民，如他们不能按照股东会行使其经济民主管理的权

利，往往就演变为基层民主建设问题。

三、原因分析

（一）官本位思想浓厚，对改革存在畏惧心理

改革后企业存在的治理结构问题，根本原因在于原村”两委”

干部怕失权。在集体经济组织原经营管理制度下，村干部在资产运

作及收益分配上具有绝对话语权。如果将集体资产以股权的形式量

化到村民，并按照现代企业制度要求设立股东会、董事会、监事会，

村干部的权力将弱化。这导致他们在